Reelección ¿Cuál fue la intención de los constituyentes?

por Eduardo Bogado Tabacman

El 17 de junio de 1992, ya entrada la noche, exactamente a las 19.45, en una de las últimas sesiones, en el Salón del Convenciones del Banco Central, tuvo lugar una llamativa votación en la Convención Constituyente. En ese momento estaban presentes 178 de los 198 convencionales. Fue una de las pocas veces en que se recurrió a votación nominal. La prohibición de reelección presidencial, con el énfasis «en ningún caso», había sido aprobada por unanimidad semanas antes. Sin embargo, esa noche, 75 convencionales que anteriormente votaron a favor de la prohibición de reelección, esta vez votaron en contra de que la misma se aplique al Presidente en ejercicio, en aquel entonces el Gral. Rodríguez.

Es decir, primeramente votaron en contra de la reelección y en la segunda votación votaron a favor de dejar abierta la posibilidad de la reelección del Gral. Rodríguez. Entre estos, estaban destacados y respetables convencionales como Efraín Enriquez Gamón, Benjamín Fernández Bogado y Bernardino Cano Radil. Esto nos muestra que los miembros de un cuerpo colegiado, como es un parlamento, o una asamblea constituyente, votan a favor de una cláusula por razones diferentes, por motivaciones diferentes, y con una comprensión diferente de cómo sería su aplicación.

¿Por qué hubo unanimidad?

La aprobación por unanimidad de la prohibición de reelección, la primera vez que fue tratada, tiene una explicación.

La oposición, como había estado alejada del poder durante tanto tiempo, tenía un interés lógico y natural en que no exista reelección, porque consideraba que eso aumentaba sus chances de ser gobierno. Solo muy recientemente, después de haber accedido al poder, la oposición comenzó a modificar su tradicional postura anti-reeleccionista.

Los colorados rodriguistas estaban de acuerdo con la prohibición de reelección porque consideraban que no se aplicaría retroactivamente al General Rodríguez. El ala argañista tenía por objetivo frenarle a Rodríguez para abrirle el camino a Argaña, que fue lo que efectivamente ocurrió. Por lo tanto estaban en ese momento a favor de la no reelección, y preparando la cláusula que sería puesta a consideración posteriormente para aplicar también a Rodríguez la no reelección.

Por lo tanto, los tres sectores estaban a favor de la no reelección pero por razones diferentes. Sin embargo, cuando posteriormente se trató el artículo sobre la aplicabilidad de esta cláusula al Presidente en ejercicio, se rompió la unanimidad.

La enmienda

Un razonamiento similar puede ser realizado en relación a la enmienda. En primer lugar es importante señalar que la frase que establecía que no podrán ser objeto de enmienda el modo de elección y la duración de los mandatos no fue objeto de debate ni de divergencia durante toda la convención. Hubo consenso en todo momento sobre esa parte del párrafo.

Esto puede tener dos explicaciones: los distintos sectores lo apoyaron porque pensaron que era consistente con sus intereses o nadie pudo prever las implicancias que tendría en el futuro.

Pero si los convencionales hubiesen podido prever en aquel momento, y dimensionado plenamente la importancia de ese párrafo, podríamos especular cómo hubiesen votado sobre la vía para modificar la cláusula de no reelección: la enmienda o la reforma.

La oposición hubiese tenido interés en que esa cláusula sea modificada solo por la vía de la reforma, que era el procedimiento más difícil para modificar la constitución. Por décadas fuera del gobierno, reclamando la vigencia de la democracia, tenía un recelo natural de la reelección.

El ala argañista hubiese tenido el interés en que se modifique por la vía de la enmienda. El objetivo del ala argañista era eliminarle como candidato a Rodríguez para abrirle el camino a Argaña, que fue lo que efectivamente ocurrió al aprobarse el artículo sobre la aplicabilidad de la no reelección al Presidente en ejercicio.

Argaña ganó las internas y hubiese sido Presidente sino hubiese ocurrido el fraude. Pero si hubiese sido Presidente, como debió haber sido, lo más natural era que hubiera buscado la reelección para un segundo período. Por lo tanto, su preferencia hubiese sido por la enmienda.

A los colorados rodriguistas les hubiese sido indiferente la opción enmienda vs reforma para el tema de la reelección, porque estaban convencidos de que la no reelección no sería aplicada retroactivamente a Rodríguez.

El texto

Las intenciones de los constituyentes no nos ayudan a identificar la correcta interpretación, porque son múltiples y diversas, o porque no las conocemos plenamente. Lo que queda es el texto que aprobaron y que debe ser interpretado. ¿Qué significaba la frase «duración del mandato» para los convencionales? ¿Incluía la idea de la reelección?

Es importante analizar el significado que tenían esas palabras para los constituyentes. Ellos son quienes fueron electos para elaborar una constitución y el texto que plasmaron, independientemente de sus intenciones, es el que está vigente.

Más arriba hemos señalado que la parte del párrafo sobre la enmienda que contenía las frases «duración de los mandatos» y «modo de elección» no fue objeto de debate. Esto se constata en el diario de sesiones de la comisión redactora y de la plenaria, así como en las actas de la constituyente.

Sin embargo, durante el tratamiento de otros artículos, sí hubo mención y discusión sobre la «duración de los mandatos». A esos debates podemos recurrir para entender el significado que le atribuían los convencionales.

La duración de los mandatos

Hubo una amplia discusión en la convención sobre la prórroga del mandato del congreso que en ese momento estaba en funciones, y cuyo mandato terminaba el 31 de marzo de 1993.

Como para esa fecha, según las exigencias del calendario electoral era imposible que estén electos los nuevos congresistas, se debatió la necesidad de prorrogar algunas semanas su mandato hasta que estén electos los nuevos diputados y senadores.

Finalmente se aprobó la prórroga de los mandatos, pero lo importante es que en este amplio debate que tuvo lugar, las palabras “mandatos”, “duración” y “prorroga” fueron usadas con frecuencia y se puede determinar cuál es el significado que le atribuían.

El entendimiento que tenían es que «duración del mandato» es justamente lo que se entiende en lenguaje común: la duración del mandato de los diputados y senadores, que habían sido electos en una fecha determinada y concluía en una fecha también determinada, y era esa fecha la que se quería prorrogar. En ningún momento se sugirió que el término «duración del mandato» estuviese relacionada a la reelección.

Por lo tanto, la interpretación más razonable es que duración de mandatos, en el artículo sobre enmienda, se refería exclusivamente a la cantidad de años que debía ocupar un gobernante en el cargo para el que fue electo.

La interpretación de las leyes: desafío para la democracia

La interpretación de la Constitución y en general de las leyes representa un desafío para el proceso democrático. Por un lado debe interpretarse de acuerdo al significado que quedó plasmado en el texto.

Pero ese significado no siempre es evidente. Existen además ambigüedades y vacíos en leyes que tienen que aplicarse en gran variedad de situaciones que no pudieron ser previstas por los que las aprobaron. Además, las disposiciones legales deben ser interpretadas en el contexto del sistema legal, al punto tal que en ciertos casos la aplicación correcta puede implicar contrariar la letra de la ley.

Hoy como hace 25 años, los sectores políticos están radicalmente confrontados en relación al tema de la reelección en base a sus intereses. Como hace 25 años, las intenciones y las motivaciones de cada uno de los actores al reformular esos artículos son y serán diferentes, muchas veces en función a sus intereses inmediatos. Pero un abordaje mas integral, incluyendo otros aspectos ya analizados, nos lleva a concluir que la mejor salida para esta crisis es que la ciudadanía y los órganos electivos asuman la reformulación de los artículos controvertidos.

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