Consecuencias no anticipadas de la política exterior brasilera sobre el Paraguay

por Carlos Gómez Florentín

La visita del canciller brasilero Aloysio Nunes Ferreira encuentra al Paraguay expectante ante las negociaciones que tienen que emprenderse entre ambos países en los próximos años. Según un editorial de ABC Color relativo a la visita, el Brasil tiene que entender que el Paraguay ha dejado de ser un “prisionero geopolítico” condenado a salir al Océano Atlántico por la conexión fluvial Paraguay-Paraná vía Río de la Plata, como estaba cuando se abrió la ruta al este en la década de 1960. Según el editorial, ahora tiene que considerarlo un socio geopolítico indispensable. Nunes Ferreira, sin embargo, tiene una visión bastante distinta de la expuesta por el editorial. Durante su discurso de toma del cargo, apeló a la definición del “cuerpo de la patria” como producto de la acción conjunta de los bandeirantes y los diplomáticos que, por la fuerza y por la pluma respectivamente, definen donde comienza y donde terminan de sus vecinos. Esta visión, propia del pensamiento nacionalista brasilero, parece haber retornado a Itamaraty con el actual gobierno.

La realidad de las relaciones bilaterales, sin embargo, está lejos del catastrofismo propuesto por ABC y del exitismo del canciller brasilero. El sociólogo Robert K. Merton escribió en 1936 un famoso artículo titulado Las consecuencias impensadas de la acción social. En ese artículo Merton sostuvo que muchos de los errores de los gobiernos provenían de tomar decisiones buscando resultados inmediatos sin pensar en las consecuencias indeseadas de las medidas tomadas. Tanto el editorial como el actual canciller comparten el pensamiento de que la política exterior brasilera es el resultado natural de una voluntad única que se origina en Itamaraty. En esta visión, la política exterior brasileña funciona en base a un diseño maestro ejecutado por expertos técnicos diplomáticos formados en la tradicional escuela de la diplomacia portuguesa que busca legitimar por vías pacíficas lo que fue ganado previamente de facto. En esta forma de entender la historia, se plantea que las acciones tienen fines deseados, que se cumplen en la generalidad de los casos. Sin embargo, esta es una posición equivocada, más aún cuando es asumida por gobiernos y fuerzas políticas en Paraguay. Muchas de las acciones recientes de la cancillería brasilera con relación a nuestro país son producto de resultados no planificados, de acuerdo al argumento de Merton.

La política exterior brasilera hacia el Paraguay, durante la segunda mitad del siglo veinte, tuvo tres objetivos principales: primero, incorporar al Paraguay a su área de influencia geopolítica; segundo, acercarse al Paraguay en su búsqueda de energía para abastecer las necesidades de la industrialización; y tercero, conectar físicamente su territorio incluyendo las regiones fronterizas con el Paraguay. Y tuvo éxito en cada uno de estos objetivos. Efectivamente el Paraguay se acopló al Brasil. El caso más destacado la integración energética con el Paraguay fue la construcción de la represa binacional Itaipú. También se logró la integración rutera al conectar físicamente territorio paraguayo a las rutas brasileras. E inclusive muchos brasileros desplazados por el avance del agronegocio en estados vecinos encontraron tierras para cultivar en el Paraguay consolidando las relaciones entre ambos países.

Todas estas intenciones de la política exterior brasilera, si bien exitosas, generaron una nueva ola de problemas no anticipados al momento de formularlas, lo cual se encasilla dentro de lo planteado por Merton. Si bien el Paraguay se insertó a la órbita brasilera, el acercamiento fue exacerbando históricas disputas por la hegemonía regional con su otro vecino, Argentina. Así el acercamiento entre el Paraguay y el Brasil, que derivó primero en el Acta de Yguazú (1966) y luego en el Tratado de Itaipú (1973), provocó el punto de mayor tensión de la segunda mitad del siglo entre las cancillerías de la Argentina y del Brasil. Esto se produjo fundamentalmente porque el Tratado de Itaipú daba libertades al Paraguay y al Brasil para explotar el río Paraná a su conveniencia sin tener en cuenta los derechos de su vecino del sur, Argentina, también copropietario del mismo recurso natural. La cancillería argentina reclamaba el derecho de consulta que le asistía por la Declaración de Montevideo de 1933 previo a la construcción de obras aguas arriba del río Paraná.

Estas diferencias se dirimieron recién con la firma del Acuerdo Tripartito Itaipú-Corpus de 1979 que garantizó a la Argentina los términos para sacar provecho del potencial de las aguas del Paraná. De esta manera, si bien la consecuencia inmediata de la acción política del Brasil fue acercar al Paraguay a su área de influencia, obteniendo energía en el proceso, esta acción lo puso en ruta de colisión con Argentina. En el largo plazo, ambos países, Brasil y Argentina, se vieron obligados a consensuar un marco más amplio de entendimiento que con el tiempo se transformaría en el acuerdo que dio origen al Mercosur. Lo que comenzó como un conflicto, con resultados beneficiosos para el Paraguay, se transformó en un acuerdo de cooperación regional que debilitó las herramientas de negociación pendular del Paraguay. Durante las tensiones entre Argentina y Brasil, el Paraguay había seguido una política exterior pendular según la cual buscaba sacar beneficios de ambos vecinos aprovechándose del enfrentamiento regional de las dos grandes potencias por la hegemonía en el Cono Sur. Así, por ejemplo, tras conseguir el acuerdo de Itaipú, el Paraguay obtuvo también Yacyreta inclusive en mejores términos globales para el país.

De todas maneras, tanto el Brasil como el Paraguay terminaron obteniendo lo que buscaban, pero bajo condiciones muy diferentes de las previstas originalmente. El acercamiento entre Brasil y Paraguay tuvo un objetivo inmediato para ambas partes. Para el Brasil imponer su hegemonía regional incorporando recursos estratégicos del Paraguay. Para el Paraguay romper con la tiranía que significaba su dependencia en Argentina para salir al Atlántico. Sin embargo, no estaba previsto para el Paraguay que tras la escalada en el conflicto entre Brasil y Argentina se sentarían las bases para un gobierno regional bajo el liderazgo brasilero que desarme la política pendular del Paraguay. Al final, una serie de consideraciones hipotéticas sobre escenarios alternativos futuros podría haber servido como un relevante ejercicio previo a la toma de decisiones.

Pensando en las negociaciones del 2023, urge pensar en escenarios múltiples antes de tomar las decisiones definitivas. Y en estos cálculos, tendrían que considerarse las consecuencias impensadas de las decisiones tomadas. En este sentido, Itaipú es apenas una dimensión con múltiples efectos impensados en las relaciones entre Paraguay y Brasil. A la hora de negociar, tienen que ponerse sobre la mesa otras cuestiones de primer interés para ambas cancillerías, no directamente asociadas al fenómeno Itaipú, pero claramente relacionadas. A la problemática de Itaipú hay sumarle la situación de los llamados brasiguayos, brasileros y paraguayos de origen brasilero viviendo en territorio fronterizo paraguayo, las consecuencias del modelo de desarrollo del agronegocio para las regiones de frontera, la redefinición del modelo de negocios de las ciudades de frontera, la opción paraguaya por una industrialización a partir del uso de la energía de sus hidroeléctricas y los nuevos problemas de seguridad que siguieron a la integración física entre ambos países (narcotráfico y terrorismo). Todos problemas regionales que afectan a ambos países.

 

* Imagen de portada: El Colorado, segunda semana de mayo de 1977.

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