¿Constituyente en Paraguay? Difícil, pero no imposible (I)

Por José Tomás Sánchez.

Antes y después de las elecciones generales pasadas, referentes de los principales partidos políticos de Paraguay se han mostrado a favor de una reforma de la constitución vía asamblea nacional constituyente. El consenso parece girar sobre dos supuestos: la reforma del Poder Judicial y la autorización de la reelección presidencial. Sin embargo, el proceso sigue siendo incierto y poco discutido públicamente.

El hipotético escenario de una asamblea constituyente en el contexto actual sería cuanto menos llamativo. Por lo general, una constituyente está antecedida por factores como una crisis de envergadura que desestabilice al régimen político, o cambios sustantivos en el balance de poder entre fuerzas políticas. Sin embargo, ninguno de estos factores se da en nuestro país.

A la luz del análisis comparado, la actualidad paraguaya no presenta los factores que tradicionalmente facilitan el impulso de un proceso constituyente.

El Paraguay no atraviesa actualmente por una crisis política, como tampoco experimerimenta bruscos cambios en el balance del poder político. Es posible que el motivo por el cual la reforma constitucional siga sin ser parte del debate público responda a que el proceso se desarrolla sin uno de  los mencionados factores previos. Para tener una mirada más precisa, repasemos aquí algunos ejemplos de procesos constituyentes antecedidos por crisis y cambios en el poder, para luego ir con más detalle al caso paraguayo.

Las constituciones, comúnmente, son respuestas a algún tipo de crisis. Las crisis expresan la disfuncionalidad de un sistema político, económico o institucional, lo cual genera conflictividad, pérdida de legitimidad de las élites vigentes y la irrupción de actores nuevos a la arena política. Esto facilita la acción conjunta de fuerzas políticas (aunque sean rivales), generan adhesión social y dan legitimidad a los procesos re-definitorios de las reglas de juego. De ahí que la ausencia  de crisis vuelve más difícil avanzar hacia una constituyente. En otras palabras, una nueva constitución no depende de la buena (o mala) voluntad de los actores, ni de sus inspiraciones ni intereses, sino del tipo de crisis que afecta al estatus quo y que puede ser el disparador de un proceso constituyente.

Las revoluciones son el ejemplo más tradicional de crisis gestadoras de constituciones. Ellas se dan cuando los Estados fallan, la estructura económica es desfasada y una fuerza social nueva emerge para reformular el orden vigente. Las revoluciones cristalizan sus cambios en constituciones que “destituyen” lo antiguo y fundan lo nuevo, incorporando las demandas y los valores de las fuerzas revolucionarias triunfantes, al mismo tiempo que excluyen a las fuerzas derrotadas del orden anterior. Las revoluciones en  Francia (1789), México (1911) y Rusia (1917) son claros ejemplos de procesos que dieron lugar a nuevas constituciones.

Otras crisis que derivan en procesos constituyentes pueden ser las transiciones de regímenes políticos. Estas se dan, típicamente, en los tránsitos de las dictaduras a las democracias. Las transiciones son producto de algún tipo de crisis que lleva al debilitamiento y división de las élites gobernantes. Sin embargo, las fuerzas gobernantes no pierden, necesariamente, toda su fuerza durante el proceso constituyente. Es por eso que las constituciones, en momentos de transición, suelen incorporar pactos formales o informales entre las élites del viejo y nuevo régimen.Así fueron, por ejemplo, las constituciones de Ecuador (1978) y Brasil (1985). En otros casos, puede darse que el partido gobernante siga siendo dominante en el nuevo régimen establecido, como fue claramente el caso de Paraguay (1992). Por tanto, no son constituciones que marquen cambios radicales como en las revoluciones. Estas constituciones suelen introducir cambios en el sistema político, pero no necesariamente en el orden económico.

También existen crisis que atentan con  colapsar a los Estados, logrando dar lugar a constituciones nuevas aunque no exista un sector social y político nuevo con capacidad de instalar un cambio sustantivo en la sociedad. La constitución de Colombia (1991) es un claro ejemplo de esta situación. En un contexto en que el Estado era corroído por guerrillas, paramilitares y carteles de drogas, los partidos tradicionales y algunos emergentes fueron a una constituyente con la idea de fortalecer al Estado colombiano frente a los desafíos vigentes. Más que fundacional y rupturista, la constitución de 1991 fue un “reinicio” del Estado colombiano, con un poder judicial fortalecido y una expansión notoria de derechos.

Las crisis que llevaron a la elección de algunos gobiernos progresistas en América del Sur, a lo largo de las últimas dos décadas, son otros ejemplos de momentos capaces de derivar en procesos constituyentes. En los casos de Venezuela (1999), Ecuador (2008) y Bolivia (2009), estas crisis combinaron deterioros económicos, colapsos de partidos vigentes y rebeliones populares contra la clase política, dando lugar a nuevas constituciones. Los resultados fueron constituciones “refundacionales” que incrementaron las áreas de acción del Estado, expandieron derechos y promovieron la participación política de nuevos actores, aunque también generaron mucha conflictividad con las élites tradicionales.

Además de las crisis, el otro factor que puede llevar a un proceso constituyente es un cambio en el balance de poder de los actores políticos. Esto suele suceder cuando ciertos sectores políticos pierden fuerza, a la vez que un nuevo partido (o facción de un partido) irrumpe y llega al gobierno, tanto al poder ejecutivo como al legislativo. Cuando esta nueva fuerza adquiere mucha legitimidad y poder (sea porque tiene respaldo social, sea por estrategias autoritarias), puede buscar una nueva constitución para ajustarla a sus intereses, aunque no exista una crisis inmediatamente precedente. Podríamos decir que las constituyentes de Stroessner en Paraguay (1967) y las impulsadas por Perón (1949) y el Pacto de los Olivos  (1994) en Argentina se inscriben en estos casos. Aunque todos ellos son procesos muy diferentes, el punto es simplemente indicar que un poder ejecutivo poderoso, que explicita la necesidad de ir a nuevas reglas de juego y que además tiene fuerte presencia en el congreso (y otros espacios), puede llegar a ser suficiente para impulsar una reforma constitucional.

Volvamos ahora, nuevamente, al caso paraguayo en la actualidad. Como puede advertirse, ninguno de los factores hasta aquí indicados se asemejan al contexto actual. La crisis paraguaya más reciente fue la movilización en marzo de 2017, suscitada contra el proyecto de enmienda de la constitución para la reelección presidencial. Sin embargo, aunque hubo protestas que llevaron al incendio del Senado, no llegaron a tener una fuerza “destituyente” capaz de corroer el poder de las fuerzas políticas gobernantes o poner en juego al régimen institucional. En comparación, puede verse como estas movilizaciones del 2017 fueron mucho menores a otras de las últimas décadas. Por ejemplo, las impulsadas en defensa de la democracia tras la Crisis de Abril de 1996 y en el Marzo Paraguayo en 1999, las protestas contra las privatizaciones en 2001 y 2002, o la marcha contra el Gobierno de Duarte Frutos en 2006. Vale agregar que estas movilizaciones fueron en gran medida para oponersea medidas gubernamentales más que para proponer proyectos propios, con lo cual un proyecto constituyente es difícil que entre en agenda y genere adhesiones. Además, en la actualidad tampoco experimentamos un acelerado deterioro económico. Por tanto, con la ausencia de una crisis de envergadura, difícilmente se pueda ir a una constituyente.

Si analizamos el cambio en el balance de poder, puede observarse que tampoco existe una fuerza política hegemónica que explicite la necesidad de una constituyente para ajustar las reglas del juego político a su proyecto. El Partido Colorado está muy lejos de ser uniforme y no existe una facción que se imponga a las demás para trazar su propio camino. Por eso es difícil generar consensos sobre medidas que pueden quebrar el equilibrio interno y favorecer a un sector por sobre otros. Tampoco hay una uniformidad dentro del Partido Liberal, el segundo partido del país. Además, en el ámbito social, no se observa un empuje social o político fuerte que ponga en cuestionamiento el orden político-institucional. Esto no significa, por supuesto, que no existan sectores sociales descontentos con el estatus quo y en lucha por cambiarlo, o sectores subrepresentados en la arena política que se verían beneficiados por una nueva constitución. Solo quiere decir que, en este momento, no hay un sector con la capacidad y la fuerza política para lograr abrir un proceso constituyente.

¿Significa todo esto que es imposible pensar en una nueva constitución? La respuesta es, claramente, no. Solo que, a la luz del análisis comparado, la actualidad paraguaya no presenta los factores que tradicionalmente facilitan el impulso de un proceso constituyente. Ante esta afirmación, la siguiente pregunta es: ¿qué factores presentes en la actualidad política de nuestro país sí podrían llevar a los actores políticos a acordar la adopción de una nueva constitución? La respuesta tendrá que ver con los márgenes de certidumbre que puedan tener los principales actores políticos sobre sus posiciones de fuerza en un futuro próximo. A mayor incertidumbre, menos chances de ir a una constituyente. Analizaré este punto en el siguiente artículo.

 

* Fuente imagen de portada: Diario Última Hora (Paraguay).

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