Educación: lo que hace mal el Estado paraguayo y lo que se debería priorizar

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*Por Guillermo Cabral

El Gobierno de Paraguay entró en un proceso de diseño del “Plan Nacional de Transformación Educativa 2030”, que busca generar estrategias para mejorar la educación en el país. Uno de los aspectos que quiero tocar en este artículo refiere a los retornos que genera la inversión en educación y sus implicancias en la financiación, ya que son fundamentales a la hora de plantear qué rumbos tomar para una mejor educación.

A la hora de fijar prioridades en Educación debemos empezar con una pregunta simple: ¿qué rinde más, invertir en educación primaria, secundaria o universitaria? Psacharopoulos y Patrinos (2018) hacen una revisión de la literatura de más de 60 años. La siguiente tabla indica el retorno que se obtiene en los diferentes niveles de educación, por nivel de ingreso per cápita del país, e incluye una estimación para Paraguay con datos de 1990.

Tabla 1: Tasa de retorno de la inversión en Educación
Ingreso per cápita del país	Primaria	Secundaria	Terciaria
Bajo	22	18	13
Medio	17	13	11
Alto	16	10	10
Promedio	18	12	11
Paraguay 1990	20	13	11

Antes de explicar la Tabla 1, a grosso modo los números indican estimaciones contundentes: la tasa de retorno más alta, para todos los países en los diferentes niveles de ingreso, se da en educación primaria, luego en educación secundaria y por último en educación terciaria. Otra revelación es que, en general, cuanto más pobre el país, más rinde la educación.

Ahora voy a explicar mejor la tabla. Para calcular la tasa de retorno de la inversión en  educación, se consideran los costos privados de la educación (aquellos que paga el estudiante), los costos absorbidos por el Estado y los costos de oportunidad de estudiar en vez de trabajar. Luego, esta suma de costos se resta de los beneficios en términos de incremento de ingresos que produce la educación.

Para calcular el retorno por nivel de educación, se hacen comparaciones entre los diferentes niveles. Para saber el retorno de la educación primaria se compara una persona con educación primaria con una persona sin educación formal. De forma similar, el retorno de la educación secundaria es la comparación entre una persona con educación secundaria contra una que solamente tiene primaria, y así sucesivamente. De esta manera se obtienen los rendimientos por nivel educativo.

En Paraguay, en 1990, se calculó este rendimiento y se encontró que el retorno social de la primaria era de 20.3% mientras que la terciaria era del 10.8%. Para tener una idea de la magnitud de la diferencia de tasas, supongamos que hubiésemos invertido Gs. 1.000.000 en 1990. Con la tasa de retorno de 20.3%, para el 2019 el rendimiento sería de poco más de Gs 212.000.000; mientras que con la tasa de 10.8%, tendríamos unos Gs. 19.500.000. Nótese la variación. La diferencia es de 11 veces a favor de la educación primaria.

Desde hace varios años se sabe que la educación primaria rinde más que la secundaria o terciaria. Ahora bien, desde hace unos años también se ha encontrado que la educación pre-primaria (o Educación de Primera Infancia) tiene retornos aún más altos. Por ello se insiste también en inversiones en la educación para niños y niñas de entre los 0 y 5 años. El premio Nobel de Economía, James Heckman, resume los rendimientos de la inversión en capital humano (educación, salud y otros) con el siguiente gráfico:

Gráfico 1: Retorno por cada dólar invertido

El gráfico 1 es claro. Muestra cómo la inversión en capital humano es muy grande desde el vientre materno y va bajando a lo largo de la vida.

Por estas razones, todos los países exitosos han puesto tanto esfuerzo en la educación pre-primaria, primaria y secundaria, incluso aquellos países conservadores en lo fiscal. Toda persona debe completar esos tres niveles, y se hará lo que se tenga que hacer para lograrlo. Si se necesita refuerzo nutricional, se provee. Si se necesita educación especial para niños con discapacidad, se provee. Si se necesita apoyo en salud, también se provee. Todo lo necesario se provee a través de políticas públicas.

Paraguay aún cuenta con enormes limitaciones en educación pre-primaria, primaria y secundaria. Algunos datos ilustran la situación: 1) La cobertura viene creciendo, pero es aún baja. Según la Encuesta Permanente de Hogares, en 2016 solamente el 72% de las personas accedía a preescolar, 91% accedía a la escolar básica y 52% a la educación media.  2) La calidad es muy mala, mucho peor que el promedio latinoamericano. Las pruebas PISA para alumnos de 15 años encontró que el 92% no tiene los conocimientos mínimos de matemáticas, contra el 69% latinoamericano. También estamos detrás en Lectura y Ciencias. 3) La inversión en niños de 0 a 5 años es casi inexistente. El Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación (FEEI) tiene un programa aprobado por más de Gs. 416 mil millones para el desarrollo integral de niños desde la gestación hasta los 5 años. Lastimosamente, este programa tiene un retraso muy importante. 4) Finalmente, la educación para niños con discapacidad o problemas de desarrollo es escasa.

“Por estas razones, todos los países exitosos han puesto tanto esfuerzo en la educación pre-primaria, primaria y secundaria, incluso aquellos países conservadores en lo fiscal”

A pesar de las carencias de la educación desde 0 a 18 años, uno de cada cuatro guaraníes invertidos en educación por parte del Estado va a la educación superior. Es decir, una cuarta parte de la inversión educativa va al menos rentable entre todos los niveles. Otro tanto va a maestrías y doctorados al exterior.

Es aquí donde debemos hacernos una pregunta incómoda, pero necesaria: ¿cómo justificamos que el Estado invierta en carreras de grado y post grado cuando falta tanto en educación básica?  La respuesta no puede ser la eficiencia, ya que estos niveles son los menos rentables. La respuesta tampoco es para reducir la desigualdad, ya que los recursos van a los que más tienen.

¿Qué puede hacerse entonces con la educación universitaria y post-universitaria? Esta pregunta suele responderse, en general, desde dos posiciones: que la educación pública deba ser gratuita y que la privada sea pagada por el alumno. Pero no es cierto que solo existan estas opciones. Otros países exploraron una política distinta, que tienen menos problemas de eficiencia y de desigualdad. Varios países han adoptado el sistema de Préstamos Contingentes a los Ingresos, entre ellos Australia, Nueva Zelanda, Sudáfrica, Inglaterra, Hungría, Tailandia, Corea del Sur, Holanda, Malasia y, en menor medida, Uruguay.

Este sistema funciona así. Uno no paga absolutamente nada al cursar una carrera. Lo clave está que al recibirse y, pasado un tiempo, los egresados comienzan a pagar un porcentaje (normalmente entre 4% y 10%) de sus ingresos junto con la declaración de impuestos. Es decir, el sistema va dirigido a los egresados profesionales que empiezan a trabajar y a ganar más  de cierto monto establecido. Así repagan el costo de la educación y de manutención que se les otorgó.

En 1998 Inglaterra pasó de universidades públicas y gratuitas a este sistema de Préstamos Contingentes a los Ingresos. Esta reforma le permitió un montón de avances, como mejorar la calidad educativa, ampliar la cantidad de alumnos de las clases más bajas, reducir el gasto del estado en educación superior para invertir en otros programas, y reducir el subsidio a las clases más altas.

Suena contradictorio, pero cobrar por la universidad pública redujo la desigualdad. ¿Por qué? primero, quienes iban a la universidad eran mayormente de ingresos altos (como en Paraguay): por lo tanto, cobrarles reduce la desigualdad. Segundo, el cobro se da después de cursar y solo bajo ciertas circunstancias, por lo que el cobro no se convierte en barrera excluyente a la educación

Supongamos una reforma similar en Paraguay. Se computa como deuda el costo de la universidad y se dan préstamos para quienes la cursen. Digamos que quienes luego de recibirse y están en el 10% más rico deban pagar un porcentaje de sus ingresos hasta pagar toda la deuda. Para quienes recibieron una beca de maestría o doctorado, se aplicaría el mismo sistema. A cambio, más recursos públicos se podría dirigir hacia donde la inversión rinde más: educación pre-primaria, primaria y secundaria. ¿Por qué no?

Imagen de portada: https://blog.himama.com/early-childhood-education-problems-in-the-us/ y https://www.stjohns.edu/academics/commencement