El estado de excepción quizá no sea una mala idea

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Por Car­los Cé­sar Tra­pa­ni.

El es­ta­do de ex­cep­ción pue­de de­cla­rar­se por dos mo­ti­vos: con­flic­to ar­ma­do in­ter­na­cio­nal y gra­ve con­mo­ción in­te­rior. En el con­tex­to ac­tual de ex­pan­sión del co­ro­na­vi­rus en Pa­ra­guay, si en­tra­ra en vi­gen­cia el es­ta­do de ex­cep­ción, se­ría, na­tu­ral­men­te, por la se­gun­da si­tua­ción. Pero, para ello, sea el Con­gre­so o el Po­der Eje­cu­ti­vo el que lo de­cla­re, de­be­rá tam­bién acre­di­tar­se que la gra­ve con­mo­ción in­te­rior pone en in­mi­nen­te pe­li­gro al im­pe­rio de la Cons­ti­tu­ción o el fun­cio­na­mien­to de los ór­ga­nos crea­dos por ella.

En tér­mi­nos his­tó­ri­cos, el es­ta­tus cons­ti­tu­cio­nal del es­ta­do de ex­cep­ción pue­de ras­trear­se, in­clu­si­ve, has­ta la Cons­ti­tu­ción fran­ce­sa de 1791. Esta pre­veía la po­si­bi­li­dad de que el Rey, ante dis­tur­bios, “dic­ta­ra las ór­de­nes ne­ce­sa­rias para la eje­cu­ción de las le­yes y el res­ta­ble­ci­mien­to del or­den”. El es­ta­do de ex­cep­ción o de si­tio na­ció para ha­cer fren­te a si­tua­cio­nes en las que el ré­gi­men cons­ti­tu­cio­nal or­di­na­rio re­sul­ta­ra in­su­fi­cien­te. En Pa­ra­guay apa­re­ció en 1870, y, des­de allí, con las va­rian­tes de cada cons­ti­tu­ción, que cris­ta­li­za las re­la­cio­nes so­cia­les pro­pias de cada épo­ca, se ha man­te­ni­do como par­te de nues­tro sis­te­ma ju­rí­di­co.

¿Es po­si­ble de­cla­rar el es­ta­do de ex­cep­ción hoy día? An­tes que nada, hay que se­ña­lar que cual­quie­ra de los dos po­de­res pú­bli­cos ha­bi­li­ta­dos para ha­cer­lo car­ga con la obli­ga­ción de ar­gu­men­tar la acre­di­ta­ción de los re­qui­si­tos cons­ti­tu­cio­na­les. En Pa­ra­guay, a di­fe­ren­cia de paí­ses como Co­lom­bia o Ecua­dor, el Po­der Ju­di­cial no con­tro­la la cons­ti­tu­cio­na­li­dad de esta de­ci­sión. Si bien el Po­der Eje­cu­ti­vo debe con­tar con la apro­ba­ción del Con­gre­so para po­der im­pul­sar se­me­jan­te me­di­da, no con­ta­mos con la re­vi­sión “téc­ni­co-ju­di­cial” que sea una ga­ran­tía. Sin em­bar­go, esto no sig­ni­fi­ca que haya li­cen­cia para no jus­ti­fi­car y adop­tar las me­di­das que se an­to­jen. El Es­ta­do pa­ra­gua­yo pue­de aca­rrear res­pon­sa­bi­li­da­des si se mue­ve fue­ra de los pe­rí­me­tros cons­ti­tu­cio­na­les e in­ter­na­cio­na­les del es­ta­do de ex­cep­ción.

“¿Qué debe hacer el Estado cuando intereses generales, como la salud pública, pueden verse afectados cuando se ejercen otros derechos, como la irrestricta circulación y las reuniones masivas? ¿Es siempre injustificada cierta limitación de derechos? Lo que hay que considerar es cómo la afectación de un derecho puede conducir al goce de otro”.

¿Qué hay que jus­ti­fi­car? Pri­me­ro, se debe de­ter­mi­nar si nos en­con­tra­mos ante una gra­ve con­mo­ción in­ter­na y si, ade­más, está en pe­li­gro el im­pe­rio de la Cons­ti­tu­ción. La in­ter­pre­ta­ción de las nor­mas no siem­pre es una ta­rea fá­cil. A ve­ces, es di­fí­cil pre­ci­sar a qué exac­ta­men­te alu­den for­mu­la­cio­nes ta­les como “gra­ve con­mo­ción in­ter­na”. Este no es el es­pa­cio para ha­blar de teo­rías in­ter­pre­ta­ti­vas; sin em­bar­go, po­dría de­cir­se que el pri­mer es­ca­lón en la ta­rea de la in­ter­pre­ta­ción es la fi­de­li­dad a “la fran­ca le­tra de la ley”: de­be­mos ate­ner­nos al tex­to que los cons­ti­tu­yen­tes pro­mul­ga­ron y no, como quie­ren al­gu­nos, a “los pro­pó­si­tos que te­nían en men­te”.

En ese sen­ti­do, ¿no es aca­so una pan­de­mia, en los tér­mi­nos de­fi­ni­dos por la Or­ga­ni­za­ción Mun­dial de la Sa­lud, una cri­sis que pone en pe­li­gro a la po­bla­ción en su con­jun­to, una si­tua­ción que ca­li­fi­ca como “gra­ve con­mo­ción in­ter­na”? Sien­do que ca­tás­tro­fes na­tu­ra­les y am­bien­ta­les como los te­rre­mo­tos han sido con­si­de­ra­das como cau­sa­les vá­li­das en la lec­tu­ra del Pac­to de De­re­chos Ci­vi­les y Po­lí­ti­cos de Na­cio­nes Uni­das para que los Es­ta­dos adop­ten dis­po­si­cio­nes ex­tra­or­di­na­rias por es­tar en pe­li­gro la vida de la na­ción, ¿por qué no la cri­sis que po­dría emer­ger del co­ro­na­vi­rus?

Di­cho esto, y de­jan­do por sen­ta­do que las des­gra­cias pú­bli­cas pue­den, a mi cri­te­rio, ha­bi­li­tar el es­ta­do de ex­cep­ción, me gus­ta­ría re­fe­rir­me a la se­gun­da cues­tión que se debe de­ter­mi­nar para apro­bar la me­di­da: el pe­li­gro so­bre el “im­pe­rio de la Cons­ti­tu­ción”. Otra vez, nos en­con­tra­mos ante una fra­se que po­dría te­ner sig­ni­fi­ca­dos en dis­tin­tas di­rec­cio­nes. Sin em­bar­go, no de­be­mos ol­vi­dar que el or­den cons­ti­tu­cio­nal no solo es or­ga­ni­za­ción del po­der, sino que tam­bién tra­ta de de­re­chos: “obli­ga­cio­nes de pres­ta­ción” y “prohi­bi­cio­nes de le­sio­nar”. ¿Qué debe ha­cer el Es­ta­do cuan­do in­tere­ses ge­ne­ra­les, como la sa­lud pú­bli­ca, pue­den ver­se afec­ta­dos cuan­do se ejer­cen otros de­re­chos, como la irres­tric­ta cir­cu­la­ción y las reunio­nes ma­si­vas? ¿Es siem­pre in­jus­ti­fi­ca­da cier­ta li­mi­ta­ción de de­re­chos? Lo que hay que con­si­de­rar es cómo la afec­ta­ción de un de­re­cho pue­de con­du­cir al goce de otro. El ejem­plo hoy día se­ría li­ber­tad de mo­vi­mien­to fren­te al de­re­cho a la sa­lud. La Cons­ti­tu­ción ha iden­ti­fi­ca­do cuá­les son las me­di­das que pue­den adop­tar­se para tu­te­lar el in­te­rés ge­ne­ral. Es de­cir, el es­ta­do de ex­cep­ción no pue­de sus­pen­der to­dos los de­re­chos al azar. Sí pue­de, en cam­bio, prohi­bir y res­trin­gir reunio­nes pú­bli­cas y ma­ni­fes­ta­cio­nes, y de­te­ner a las per­so­nas que par­ti­ci­pan en los he­chos que mo­ti­van el es­ta­do de ex­cep­ción. De este modo, la de­cla­ra­ción es­ta­ría jus­ti­fi­ca­da so­la­men­te si las me­di­das se en­cua­dran en es­tos lí­mi­tes.

El es­ta­do de ex­cep­ción no es para re­pri­mir a la so­cie­dad por pre­ven­ción, sino para pro­te­ger­la ante la ano­ma­lía y ge­ne­rar con­di­cio­nes para re­tor­nar a la nor­ma­li­dad. Es muy im­por­tan­te te­ner en cuen­ta esto: el Con­gre­so pue­de dis­po­ner en cual­quier mo­men­to su le­van­ta­mien­to. Nues­tro di­se­ño ins­ti­tu­cio­nal, que ha pues­to el acen­to en el Po­der Le­gis­la­ti­vo, ha de­sig­na­do al ór­gano par­la­men­ta­rio como me­ca­nis­mo de con­trol. Por eso, su la­bor no se cir­cuns­cri­be a ope­rar como es­cri­ba­nía del pre­si­den­te, sino a ve­ri­fi­car que, en reali­dad, es­te­mos ante he­chos so­bre­ve­ni­dos y ex­cep­cio­na­les de gra­ve­dad ex­tre­ma, y no me­ras in­vo­ca­cio­nes de pe­li­gros a los que el go­bierno quie­ra ade­lan­tar­se. Al­gu­nas si­tua­cio­nes, por muy ries­go­sas que sean, ja­más de­be­rían jus­ti­fi­car el es­ta­do de ex­cep­ción si aún no es­tu­vie­ran ma­te­ria­li­za­das. Nues­tra his­to­ria po­lí­ti­ca, mar­ca­da por el per­ma­nen­te es­ta­do de si­tio que se vi­vió du­ran­te la dic­ta­du­ra, ro­bus­te­ce la obli­ga­ción par­la­men­ta­ria de ma­xi­mi­zar el es­cru­ti­nio de los pre­su­pues­tos que con­va­li­dan el uso de po­de­res ins­ti­tu­cio­na­les ex­tra­or­di­na­rios.

Creo que es nor­mal que pen­se­mos al es­ta­do de ex­cep­ción en torno al fan­tas­ma dic­ta­to­rial. Sin em­bar­go, si de ver­dad nos in­tere­sa el or­den cons­ti­tu­cio­nal, de­be­ría­mos em­pe­zar a pre­gun­tar­nos cómo es que no lla­ma la aten­ción que hoy se ha­yan adop­ta­do me­di­das so­bre la base de una dis­po­si­ción de du­do­sa cons­ti­tu­cio­na­li­dad, san­cio­na­da en ple­na dic­ta­du­ra. Ocu­rre que, so­bre la base de un ar­tícu­lo del Có­di­go Sa­ni­ta­rio, que data de 1980, el Po­der Eje­cu­ti­vo in­vo­có la fa­cul­tad de “exi­gir ac­cio­nes es­pe­cí­fi­cas ex­tra­or­di­na­rias a las ins­ti­tu­cio­nes pú­bli­cas y pri­va­das, así como a la po­bla­ción en ge­ne­ral”. Es de­cir, en el pre­sen­te se es­tán eje­cu­tan­do re­cur­sos ex­cep­cio­na­les sin an­tes ha­ber pro­cla­ma­do la im­po­ten­cia del or­den ins­ti­tu­cio­nal or­di­na­rio y sin ha­ber pa­sa­do por un de­ba­te pú­bli­co y le­gis­la­ti­vo en­tre to­das las fuer­zas po­lí­ti­cas. Quie­nes se opo­nen a las me­di­das ex­cep­cio­na­les de­ja­ron pa­sar esta si­tua­ción.

“El estado de excepción no es para reprimir a la sociedad por prevención, sino para protegerla ante la anomalía y generar condiciones para retornar a la normalidad”.

Por es­tas ra­zo­nes, qui­zá no se­ría mala idea avan­zar ha­cia un es­ta­do de ex­cep­ción, ya que pre­su­po­ne la obli­ga­ción de de­mos­trar las cir­cuns­tan­cias que lo mo­ti­van y que las me­di­das de­cre­ta­das sean pro­por­cio­na­les, es de­cir, que se ade­cúen a la es­tric­ta gra­ve­dad de la cri­sis, no más. La Cor­te In­ter­ame­ri­ca­na de De­re­chos Hu­ma­nos ha di­cho que las me­di­das que se adop­ten, para ser ju­rí­di­cas, de­pen­den del “ca­rác­ter, in­ten­si­dad, pro­fun­di­dad y par­ti­cu­lar con­tex­to de la emer­gen­cia”. To­das las si­tua­cio­nes le­gí­ti­mas son di­fe­ren­tes y “lo per­mi­si­ble en unas de ellas po­dría no ser­lo en otras”. Ade­más y, fun­da­men­tal­men­te, debe pa­sar por el Con­gre­so.

Que­da mu­cho por de­cir res­pec­to a las exi­gen­cias para de­cla­rar el es­ta­do de ex­cep­ción. Su ca­rác­ter tem­po­ral no es una cues­tión me­nor. No pue­de ex­ten­der­se más de lo ne­ce­sa­rio y debe mo­ni­to­rear­se si per­sis­ten las ra­zo­nes de su de­cla­ra­ción. Una ins­ti­tu­ción como esta, es­pe­cial­men­te con la his­to­ria an­ti­de­mo­crá­ti­ca de Amé­ri­ca La­ti­na, ha sido ob­je­to de lar­go tra­ta­mien­to por la doc­tri­na y el desa­rro­llo ju­ris­pru­den­cial (la­men­ta­ble­men­te no la nues­tra).

Ecua­dor y Co­lom­bia han de­cla­ra­do el es­ta­do de ex­cep­ción ante las cir­cuns­tan­cias ge­ne­ra­das por la pan­de­mia del co­ro­na­vi­rus. En am­bos ca­sos se re­cu­rrió a la fi­gu­ra de “ca­la­mi­dad pú­bli­ca”, pre­vis­ta en sus res­pec­ti­vos tex­tos cons­ti­tu­cio­na­les. Ar­gen­ti­na pien­sa ha­cer­lo y, para ello, de­be­rá re­mi­tir­se a la ca­te­go­ría de “con­mo­ción in­te­rior”, igual a la es­ta­ble­ci­da en nues­tra Cons­ti­tu­ción. En Pa­ra­guay, si nos in­tere­sa la ob­ser­van­cia irres­tric­ta del de­re­cho, tal vez sea bue­na op­ción vi­gi­lar las in­ten­cio­nes de nues­tro po­der pú­bli­co de ha­bi­li­tar po­de­res ex­tra­or­di­na­rios, en lu­gar de que nos con­fun­dan con ins­tru­men­tos ju­rí­di­cos que tie­nen los mis­mos efec­tos prác­ti­cos que el es­ta­do de ex­cep­ción, pero sin sus sal­va­guar­das.

 

Ilus­tra­ción de por­ta­da: Ro­ber­to Goi­riz.