Por Mauricio Maluff Masi
¿Cómo es posible que, como país, no logremos una reforma del transporte público? La intención de la pregunta, más que asignar culpables o resolver un problema teórico, es ayudar a responder otra pregunta: ¿qué debemos hacer para lograr dicha reforma?
Planes de reforma existen desde al menos el plan CETA de 1984, financiado con ayuda de la cooperación japonesa (JICA). Este plan fue actualizado varias veces y reemplazado por otros planes más recientes, como el fallido proyecto del Metrobús. Es decir, ideas de qué reformas hacer, bien estudiadas y respaldadas, existen hace 40 años, por lo que conviene indagar por qué no han avanzado.
Primero, quiero rechazar dos explicaciones comunes. La primera es la clásica “falta de voluntad política”. Los cambios políticos no ocurren por mera voluntad, aunque tampoco ocurren si nadie tiene la voluntad de realizarlos. También son necesarias las condiciones estructurales para que esa voluntad pueda ser efectiva. La voluntad política va y viene, pero si en 40 años una sociedad no logra resolver un problema evidente, es necesario mirar las causas estructurales de dicho problema. En esos 40 años, el transporte público pasó de ser una deficiencia a una crisis. Hoy, según el INE, menos del 20% de las personas se desplazan por medio del transporte público en el área metropolitana, en una flota de buses cada vez más pequeña y destartalada.
La segunda explicación que quiero rechazar es la “falta de capacidad técnica”. Si bien es evidente que el Viceministerio de Transporte como está constituido hoy no tiene la capacidad técnica de desarrollar y ejecutar una compleja y profunda reforma del sistema de transporte, de nuevo, en 40 años, se podrían haber invertido recursos en desarrollar una agencia con la capacidad de realizarlos. El estado paraguayo ha demostrado la capacidad de crear agencias con técnicos bien formados y capacidad de ejecución cuando es necesario, como lo hizo por ejemplo con el BCP. La pregunta es por qué esto no ocurrió en el ámbito del transporte.
La primera hipótesis que para mí explica por qué no avanza ninguna reforma es la estructura de poder en el transporte público. Me refiero, naturalmente, a las empresas operadoras del transporte público. Sin embargo, quiero evitar caer en lo que Peter Morris llama la “falacia paranoica” de pensar que, cuando hay impotencia, la explicación es que alguien ejerce una dominación por detrás, para frenar cambios. La situación del empresariado en el transporte es compleja y vale la pena analizarla.
Los empresarios del transporte sostienen, correctamente, que la mayoría de las casi cuarenta empresas que operan el transporte público están en vías de extinción. Es decir, muchas empresas son débiles. Una empresa a menudo informal, con poco capital y un par de docenas de empleados, no parece el tipo de sujeto capaz de bloquear la acción de un estado por cuatro décadas. Eso por más que se note la conexión política que estas empresas tienen con el partido de gobierno o con el principal partido de oposición, por la importante función de transportar electores “arreados” en días de elecciones. Lo cierto es que, dada esta situación de tantas empresas en bancarrota o en vías de extinción, es difícil hablar de que tengan al “estado capturado” y que desde ahí impidan cualquier reforma, ya que, si tuvieran el poder de cambiar las cosas, hubieran dictado una política que las permitiera encontrarse en mejores condiciones económicas.
Dicho lo anterior, quiero proponer que estas empresas sí tienen un tipo de poder importante, el de veto implícito sobre políticas de transporte que puedan afectar a su modelo de negocios. Como nos dice Steven Lukes, no es necesario que A tenga el poder de dictar lo que B hace para decir que A tiene poder sobre B. Es suficiente, y tal vez más importante, que A tenga la capacidad de vetar ciertas propuestas de la agenda que convendría a B, incluso sin necesidad de actuar.
Los transportistas tienen una forma de poder muy importante en su capacidad de acción gremial, sobre todo, en CETRAPAM. Su mayor poder—aunque muy lejos de ser el único—es su capacidad de ir a paro si el gobierno intenta hacer algo que no les satisface, herramienta que frecuentemente utilizan sobre todo cuando hay una disputa sobre la tarifa del pasaje. Al impedir que miles de trabajadores lleguen a sus trabajos, esta táctica les permite paralizar a la ciudad. Para el estado es suficiente saber que existe la posibilidad de este “veto”, que Gustavo Setrini, Juan Carlos Cristaldo y Alhelí González Cáceres llaman “el veto privado del desarrollo de capacidades estatales”, para que cualquier reforma que cambie el modelo de negocios del transporte no llegue siquiera a entrar en la agenda política de ningún gobierno.
La segunda hipótesis que explica la ausencia de reformas refiere a la falta de incentivos políticos. Existe una suposición bastante compartida de que el gobierno que resuelva el problema del transporte público ganaría por lejos las próximas elecciones. Este razonamiento asume que habría un gran rédito político en ejecutar una reforma del transporte público. No obstante, considero esta afirmación equivocada.
Mi hipótesis es que, aunque pueda ser cierto el potencial rédito político a largo plazo, es falso al corto plazo, el único plazo que importa en la política paraguaya. Aunque en un sentido abstracto mucha gente afirma apoyar que mejore el transporte público, la reducción del espacio que una reforma va generar para el transporte privado, va a generar una fuerte reacción negativa por parte de la mayoría de la población.
Esta situación se vio claramente en el caso Metrobús, que Setrini, Cristaldo y González Cáceres analizan en detalle. No todos pueden ser como la señora que amaba el Metrobús porque bajó de peso con todo lo que tenía que caminar, debido a las obras que impedían el tránsito. La mayoría de nuestra población, precisamente por causa de la desidia estatal en el transporte público, hoy se desplaza en auto o en moto, y el tráfico que esto produce crea una mentalidad de escasez sobre el transporte: es decir, la gente piensa que un carril más de transporte público es un carril menos para los que tienen auto. Un gobierno en una democracia tan cortoplacista como la nuestra no puede permitirse este costo político a corto plazo por un beneficio político a cinco, diez o veinte años, habiendo medios de bloquear esa reforma antes de que sea finalizada, como ocurrió en el caso Metrobús. Si se logra una reforma, aunque uno pueda suponer que la mayoría lo agradecerá cuando disfrute de sus beneficios muchos años en el futuro, ya no podrán votar por quienes lo ejecutaron.
¿Qué podemos hacer entonces para lograr esta reforma? Mi respuesta responde directamente a estas dos hipótesis. Primero, necesitamos construir un poder que cause que el costo político de no realizar una reforma sea mayor al costo de realizarla. Aumentar ese costo requiere de organización ciudadana y política. Organizaciones ciudadanas, como OPAMA, Colectivo y Transporte Público es Prioridad de Encarnación, apuestan a la organización de quienes más sufren el transporte público: los propios pasajeros. Pero incluso la organización civil no basta si no logra imponer un costo político al gobierno, por lo cual también es importante que la oposición se embandere de propuestas de reforma para aumentar la presión sobre el ejecutivo para actuar, como lo hicieron recientemente el Diputado Raúl Benítez y la Gobernación de Central. Segundo, necesitamos educar a la ciudadanía sobre el valor y el beneficio de reformas en el transporte, para minimizar el costo político de las obras a corto plazo. La importancia del transporte público debe volverse parte del sentido común del ciudadano, para que pueda apreciar una obra que priorice los beneficios a largo plazo por sobre los costos a corto plazo.