Empleados públicos, los culpables “perfectos” de una crisis plagada de mentiras y análisis mediocres

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Por Rodrigo Ibarrola.

El 24 de septiembre de 2018, el diario La Nación publicó un artículo titulado «Un estudio del BID revela la ineficiencia en gasto público». Siete meses después, el 23 de abril de 2019, ABC Color presentaba esta nota: «El país derrocha 1800 millones por ineficiencia en el gasto público». Ya este año, el 8 de enero, Ultima Hora exponía el siguiente encabezado: «BID ubica a Paraguay entre países con peor gasto público en la región». Palabras más, palabras menos, todas las notas periodísticas tenían algo en común: un especial destaque negativo del gasto salarial del Estado.

También hubo otro punto de coincidencia: los tres espacios periodísticos referían a una misma publicación. Es decir, hacían una especie de refrito del mismo documento, pero de una publicación sumamente interesante, que amerita un análisis más riguroso.

La publicación aludida se titula «Mejor gasto para mejores vidas», autoría de los doctores Alejandro Izquierdo, Carola Pessino y Guillermo Vuletin, especialistas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El extenso material cuenta con un anexo de datos y gráficos abiertos al público y, si uno no dispone de tiempo para hojear las más de 500 páginas, tiene la opción de un resumen ejecutivo. La obra aborda una serie de temas atrayentes aparte de la composición del gasto público como: desigualdad, transferencias focalizadas, capacidad institucional, sobrecostos en proyectos de infraestructura, financiamiento escolar y sistemas de salud, entre otros.

Ahora bien, tengamos en cuenta que los medios presentaban al Paraguay como uno de los de «peor» gasto público. Cuando pensamos en los peores (o mejores) en algo, por lo general, nos viene a la mente la idea de un podio integrado por las peores (o mejores) tres posiciones. Miremos con atención el siguiente gráfico, para ver dónde realmente se ubica Paraguay.

Gráfico 1. Estimaciones de la ineficiencia en gastos de salarios, compras públicas y transferencias focalizadas como porcentaje del PIB

La comparación incluye a 16 países, y no solo a los que peor gastan. Cabe resaltar que los índices denotan cuatro niveles en la ineficiencia del gasto. De derecha a izquierda (de menos ineficiente a más ineficiente), tenemos el grupo más eficiente entre Chile y Guatemala; seguido por el grupo que va desde Uruguay a Paraguay. Luego, los que se ubican moderadamente encima del promedio (de Honduras a Nicaragua) y, finalmente, la selección más ineficiente entre Bolivia y Argentina. Si optamos por la visión del «vaso medio lleno», distinguimos a Paraguay en el segundo grupo, por lo que nuestro país no es ni por asomo parte de los peores gastadores. Incluso, se sitúa debajo del promedio de ineficiencia de América Latina y el Caribe.

Si desagregamos los componentes y los ordenamos tomando como base el gasto salarial (Gráfico 2), vemos otra sorpresa contraintuitiva: Paraguay —nuevamente— no se encuentra en los primeros (o peores) lugares. Al contrario, lo encontramos, a decir de los propios autores, dentro del escenario moderado: incluido en el grupo que malgasta menos del 1,2% con relación al PIB. 

Gráfico 2. Ineficiencia en el gasto por remuneración a empleados públicos como porcentaje del PIB

Encabezando la ineficiencia salarial se encuentra El Salvador con 3,5%.También se ubica en el podio Costa Rica, reputada como una de las tres democracias plenas de la región por el índice de la revista The Economist, junto con Uruguay y Chile. De estos países, vemos que Uruguay se encuentra al mismo nivel que Paraguay, y Chile reporta la segunda menor ineficiencia salarial. 

De hecho, para nuestro país, dentro de la composición del total del malgasto, la remuneración a empleados es el componente de menor incidencia (ver Gráfico 3). Los componentes restantes representan tres cuartas partes de la ineficiencia, siendo el más ineficiente el de compras públicas (40%). Este es, casualmente, el único que supera el promedio latinoamericano y, sin embargo, no recibe demasiada atención. No es necesario recordar la activa participación de la parte privada en este rubro, ese sector que constituye la «patria contratista» y envuelta constantemente en controversias sobre licitaciones. 

Gráfico 3. Estimaciones de la ineficiencia por componentes para Paraguay como porcentaje del PIB

A pesar de la clara jerarquía de ineficiencias y malgasto, el discurso apunta contra las remuneraciones en la función pública. Por tanto, preguntémonos cuánto sería un hipotético ahorro en salarios dentro de algún contexto de recortes. El Estado paraguayo invierte 173 dólares per cápita en salud, 954 dólares menos que Uruguay, 786 dólares menos que Argentina y 153 dólares menos que el promedio de América Latina y el Caribe. Aun si se eliminase por completo el malgasto en salario, eso nos otorgaría apenas una disponibilidad adicional de 64 dólares per cápita. Esto es, a todas luces, insuficiente como para ostentar el título de «reforma». 

Aun si el Estado apuntara a lograr la ineficiencia cero en los tres componentes —incluso superando a Chile—, eso otorgaría apenas 248 dólares adicionales, suficientes para superar el promedio latinoamericano, pero aún quedaríamos debajo de Argentina, Uruguay y, por supuesto, Chile. Y está claro que la salud pública no es el único sector que requiere mayor inversión.

Aunque lo dicho pareciera evidente, sectores que mantienen al Estado capturado nos inoculan permanentemente la idea de que los funcionarios son el germen de la ineficiencia, recalcando sus supuestos salarios «inmorales» o su excesivo número. En realidad, no existe una cantidad ideal de empleados públicos para un gobierno en particular, su proporción es distinta en todos los países. Los industrializados tienden a tener más funcionarios que los países en desarrollo (ver Gráfico 4). Este número es propenso a aumentar levemente con el incremento del PIB per cápita.

Gráfico 4. Proporción de empleados públicos sobre población ocupada total (%) en países seleccionados

Más allá de algunos privilegios desproporcionados muy puntuales, tampoco los sueldos se acercan a lo que podría llamarse «inmoral» (ver Gráfico 5). Aunque es verdad que existe una diferencia salarial entre el empleo público y privado (llamada prima) a favor del primero, es un fenómeno prevalente en el mercado laboral de la mayoría de los países. No somos la excepción. Las explicaciones para ello son diversas, entre las que se citan las diferentes competencias, educación y experiencia, mayor rigidez sindical, los ciclos electorales y, desde luego, la alta informalidad. 

Gráfico 5. Distribución del gasto en remuneraciones por rango de salarios en el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial

Además, «achicar el Estado» no parece una opción razonable cuando vemos que la abrumadora mayoría del gasto salarial se concentra en los sectores de educación, salud, seguridad y justicia. Todas ellas son consideradas clave por consenso y acumulan un 72% del total del gasto salarial (es decir, el Estado gasta mayormente en docentes, médicos, enfermeras, policías y oficiales de justicia), y aún así se reclama mayor presencia gubernamental en estas áreas.

Gráfico 6. Distribución del gasto salarial por instituciones

La persistencia de un discurso mediático negativo sobre el gasto público y los salarios estatales —sin importar el canal o periódico que se elija—, así como la falta de rigor del debate, no son meros accidentes. Los medios de comunicación son parte de inmensos conglomerados empresariales que operan en diversos ámbitos. Por lo tanto, no es de esperar que adopten una línea que menoscabe sus intereses, como bien sería incrementar la inversión en salud o educación mediante un sistema tributario progresivo, equitativo y justo para la mayoría de la población. En efecto, el hecho de que la porción de presupuesto público dedicado a salarios sea elevada y que la inversión esté sustentada fundamentalmente con deuda, tiene mucho que ver con la baja presión tributaria. Pero ello se ve eclipsado mediáticamente por el morbo creado por la exposición de algunas remuneraciones desproporcionadas, que indudablemente existen y que deben ser corregidas, pero distan de ser una solución definitiva a nuestra falta de recursos.

Aun si el Estado apuntara a lograr la ineficiencia cero en los tres componentes —incluso superando a Chile—, eso otorgaría apenas 248 dólares adicionales, suficientes para superar el promedio latinoamericano, pero aún quedaríamos debajo de Argentina, Uruguay y, por supuesto, Chile. Y está claro que la salud pública no es el único sector que requiere mayor inversión.

Así las cosas, los actores detrás de iniciativas como la campaña «Basta de privilegios» parecen conducirnos hacia el desgaste extremo de concertar un amplio acuerdo político, promoviendo una reforma que al final del día redundará en beneficios marginales mientras nos distrae de los temas realmente relevantes. Pero en las estadísticas, casi siempre, conviene poner atención en lo que no se muestra, más que en lo que se expone.

Imagen de portada: CELAG