Por José Tomás Sánchez.
La asociación entre el contexto de pandemia y una guerra se hizo constante en el discurso político reciente. Si bien a veces este discurso ha parecido una pose exagerada, es innegable que existen similitudes entre este momento y una confrontación armada. Esta situación nos lleva a plantear algunas preguntas: si las guerras generan determinadas consecuencias institucionales, ¿cabría esperar lo mismo del contexto actual? Si las guerras han suscitado condiciones para el desarrollo de los estados modernos, ¿podríamos pensar que, al menos, algunas de estas condiciones están presentes hoy en Paraguay? Finalmente, ¿qué grietas podrían estar abriéndose hacia nuevas características estatales en este momento?
En la literatura académica la guerra aparece con frecuencia como un elemento que ha facilitado el desarrollo estatal. Uno de los grandes propulsores de esta línea teórica es Charles Tilly (1990) cuya tesis se sintetiza en esta idea: War made the State, and the State made War (La guerra hizo al Estado, y el Estado hizo la guerra). El argumento de Tilly es que el Estado moderno emergió a partir de la competencia entre miles de proto-estados que luchaban por apropiarse de recursos en lo que hoy conocemos como Europa. Los grupos que controlaban los medios de coerción (hombres, caballería, tecnología militar) eran los actores centrales en la conquista y defensa de territorios, recursos y poblaciones. En sus disputas, estos grupos dominantes explotaban de diversas maneras a campesinos, trabajadores y comerciantes, para obtener soldados, armamento y capital para sus expediciones. De esta forma, estos grupos extraían de la población los medios necesarios para defender su territorio; así como la población obtenía a cambio una suerte de protección frente a los invasores.
De esta contraprestación surgió la telaraña institucional que luego constituyó la burocracia estatal moderna. El esfuerzo de prepararse para una guerra obligó a los estados a desdoblarse y volcarse hacia poblaciones que poco conocían. De administraciones minúsculas y separadas de la sociedad, los aparatos estatales crecieron para controlar a los súbditos y obtener información sobre sus recursos, fuentes de ingreso, cultura y valores. En este proceso el Estado amplió su alcance, para llegar a cada pueblo, barrio, familia e individuo; y se hizo fuerte, porque solo un Estado fuerte puede disciplinar a la sociedad, incluyendo a la élite, para cobrar impuestos. Este intercambio amplió la capacidad extractiva del Estado, en toda la variedad de formas de recaudación existentes (impuestos, tasas, multas, etcétera), pero también la oferta estatal de beneficios públicos, incluyendo, además de seguridad, derechos de propiedad, apertura política, administración de justicia, entre otros. Así, el desarrollo de los estados de bienestar en Europa, envidia de muchos lugares del planeta, tiene explicación, al menos en parte, en la gran cantidad de guerras que enfrentó a los estados entre sí.
Preguntaba al inicio sobre las similitudes entre el contexto de guerra y el de esta pandemia. Y, en efecto, existen elementos comunes. Como en las guerras, en esta pandemia el Estado apareció con toda su fuerza, a nivel global, en nombre de la protección de la población. Los estados relegaron el interés económico al interés estatal, reorientaron recursos hacia sectores que consideraron estratégicos, cerraron sus fronteras, cercenaron derechos y potenciaron la vigilancia sobre las personas. Todos estos aspectos los vemos en guerras, y los vimos en Paraguay.
Entonces, ¿podríamos pensar que en este momento histórico el Estado podría expandir su capacidad protectora sobre la población de nuestro país? Esta pregunta merece especial atención, porque Paraguay es el Estado más débil del Cono Sur en cuanto a provisión de servicios públicos y protección de derechos sociales. Por lo tanto, identificar una viabilidad coyuntural para el desarrollo estatal es de fundamental importancia porque podría ayudarnos a comprender y orientar estos procesos de forma más consciente.
Por razones de espacio, pongamos el enfoque en un aspecto: la política de protección social. Es interesante ver cómo la lógica de la protección social estatal evolucionó en esta pandemia, desde una idea más tradicional a una forma más innovadora en materia de distribución de recursos. Cuando aparecieron los primeros casos de Covid-19 en marzo de 2020 y se estableció la cuarentena obligatoria, la pregunta obvia fue cómo el Estado brindaría su ayuda en un contexto de paralización económica. La respuesta no estaba clara. La realidad desnudó varias características del Estado paraguayo. Por un lado, su desconexión de la sociedad, ya que literalmente no sabía cómo identificar y llegar a quienes debía ayudar y, por el otro, la falta de una política social a la cual aferrarse como base, como el seguro de desempleo, algo presente en estados desarrollados pero que aquí ni siquiera había estado en el horizonte.
La primera propuesta de política de asistencia que emergió fue la tradicional distribución de víveres, con todo lo que ello implica en términos de prestarse a la corrupción, ineficiencia y canalización vía intermediarios (partidos, gremios, instituciones religiosas, etcétera) que separan al Estado del ejercicio ciudadano directo. El 17 de marzo de 2020 el ministro de la Secretaría de Emergencia Nacional informó que el gobierno distribuiría kits de alimentos. Rápidamente varios sectores se ofrecieron para mediar la distribución, como el presidente de la Seccional Colorada Nº 22, quien planteó que cada seccional colorada fuera “un local y centro de acopio y distribución”. El mismísimo intendente municipal de Asunción propuso a la Pastoral Social Arquidiocesana y diversas organizaciones religiosas, como “aliados estratégicos e intermediarios con la ciudadanía habida cuenta del elevado caudal de información y contacto que poseen los mismos con las personas que se hallan en situación de riesgo”. Diversos legisladores nacionales y municipales, de varios partidos, levantaron su voz para “ofrecer” ayuda en la distribución. Pero las cosas tomaron un giro inesperado.
El ministro de la SEN amenazó con su renuncia ante el intento de “politizar” la entrega de alimentos. Hubo una presión multisectorial para que el gobierno no partidizara la ayuda social. Esto cambió cualitativamente la lógica de la respuesta gubernamental. Se implementó Ñangareko, un programa de asistencia alimentaria vía transferencias monetarias directas a la población en situación de vulnerabilidad. Se pensó la ayuda para 300 mil personas, se establecieron criterios y mecanismos directos de inscripción, vía aplicaciones web. Lo cierto es que, de no saber a quiénes ayudar, el Estado pasó a publicar la lista de las personas beneficiarias de la política, con número de cédula, nombre y apellido.
La política social se expandió. Se creó el programa Pytyvõ para apoyar con pagos de 500.000 guaraníes a los trabajadores informales. A fines de agosto de 2020, se llegó a 1.152.565 personas, más de 1/6 de la población paraguaya, con inscripción y acceso vía aplicaciones electrónicas, sin mediaciones clientelares. La evolución puede verse en la figura, más abajo.
Figura 1: Evolución del alcance de Pytyvõ (abril – agosto 2020)
Con la pandemia también se inauguró un seguro de desempleo para trabajadores formales, distribuido vía Instituto de Previsión Social (IPS). Para octubre, se realizaron 5 pagos de compensación económica por suspensión de contratos, alcanzando a decenas de miles de trabajadores. Un sexto pago ya fue autorizado el 13 de octubre de 2020.
En la literatura académica la guerra aparece con frecuencia como un elemento que ha facilitado el desarrollo estatal. Uno de los grandes propulsores de esta línea teórica es Charles Tilly (1990) cuya tesis se sintetiza en esta idea: War made the State, and the State made War (La guerra hizo al Estado, y el Estado hizo la guerra). El argumento de Tilly es que el Estado moderno emergió a partir de la competencia entre miles de proto-estados que luchaban por apropiarse de recursos en lo que hoy conocemos como Europa.
Estos números son insuficientes ante el tamaño del drama social que vive el país. Pero no se puede dejar de señalar que son números extraordinarios para un país de escaso desarrollo que recién en 2005 inició políticas de transferencia monetaria directa a la población. Al programa Tekoporã, uno de los antecedentes en términos de política de protección social, le costó más de una década alcanzar números similares, subiendo de 3.667 familias en 2005 a 158.257 familias en 2018.
La pandemia dejará un desarrollo estatal más consolidado en lo que se refiere a política social, lo que no hubiera sido posible en una crisis de menor magnitud. Por eso el discurso belicista no es solo exageración, al reverberar el sentido de protección del Estado, a costa de todo lo negativo que también acarrea. Pero lo cierto es que esta distribución de rentas a personas en situación de pobreza hubiera sido descartada en otro contexto, probablemente tildada de “comunista”, “clientelista” o de simple “despilfarro” económico. Estos beneficios, con todas las limitaciones que tienen, dejarán una semilla de un nuevo Estado posible, de un nuevo sentido de protección aceptable, de lo que el Estado puede llegar a hacer y de lo que la sociedad puede exigir a cambio de su esfuerzo. La clase política aprenderá a incluir la política social en su discurso electoral, y será cada vez más difícil remover los avances una vez que pase la crisis. Quién sabe, esto podría abrir paso a mejores políticas sociales, a una noción de que la política impositiva debe ajustarse a lo que el Estado debería brindar (sobre todo en tiempos difíciles), y a un vínculo más directo entre Estado y sociedad que carcoma las tradicionales mediaciones clientelares que han prevalecido históricamente.
Fuente de la imagen: Roberto Goiriz
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