Transparencia: necesaria pero no suficiente para la calidad del trabajo del Congreso

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Por Cecilia Llamosas Del Puerto

A finales del año pasado, un reporte a cargo de la “Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa”, señaló que nuestro parlamento es uno de los más transparentes de la región. Esta información se expandió rápidamente por varios medios de comunicación y fue motivo de orgullo para varios. Última Hora publicó “Paraguay lidera la región en transparencia legislativa” (07/12/2016) y el Diario La Nación señaló “Senadores destacan avances en transparencia legislativa” (14/12/2016). En el estudio en cuestión, el Congreso paraguayo se desempeñó de manera “excelente” en la categoría “Participación, atención ciudadana y rendición de cuentas”, en la que obtuvo el mayor puntaje entre los 13 países participantes. Asimismo, en el ranking total de Transparencia Legislativa, el Congreso quedó con el tercer mejor puntaje.

De acuerdo con estos resultados, se podría decir que tenemos una de las legislaturas más transparentes de la región. Sin embargo, no se puede confundir “transparencia” con buena gestión legislativa. Como veremos aquí, más allá de los innegables avances en la transparencia, nuestro Congreso está entre los peores en otros aspectos fundamentales de la gestión, como la calidad de las políticas públicas que surgen de las leyes.

La importancia de la transparencia radica en que, cuantas más posibilidades tienen los ciudadanos de acceder a información sobre la gestión pública, más posibilidades existen de que los niveles de exigencia con la gestión se incrementen, y por tanto, que la calidad de los servicios públicos mejore. En el caso concreto del Congreso, la publicación de datos acerca de los proyectos de ley en estudio, la realización de audiencias públicas televisadas y el acceso a transcripciones de discusiones en las sesiones, son factores que potencialmente permiten conocer el proceso que existe entre la presentación de proyectos de ley y su aprobación. Entonces, la transparencia en este sentido puede publicitar de qué manera los diputados o senadores representan los intereses ciudadanos, es decir, si velan por intereses universales o particulares, o para beneficio de muchos o pocos. De no existir este acceso, nunca podríamos habernos enterado del parecer de los legisladores sobre temas como el financiamiento político, el impuesto a la soja, y los proyectos de enmienda constitucional, por citar algunos temas cruciales recientes.

La transparencia de la labor parlamentaria es trascendental, además, porque el Congreso es un actor principalísimo en la formulación y adopción de políticas públicas. Las leyes son el instrumento por excelencia a través del cual las políticas públicas se materializan y legitiman. En un Estado de Derecho, las intenciones gubernamentales de solucionar problemáticas sociales, como en las áreas de educación, salud y seguridad pública, eventualmente pueden ser traducidas en instrumentos legales. Cuando las políticas públicas se convierten en ley, su ejecución obligatoria va más allá del gobierno de turno y se entiende que, al menos de origen, estas políticas tuvieron apoyo de mayorías legislativas, lo cual favorece su legitimidad y durabilidad.

“Estos hallazgos muestran que los niveles de representación del interés público en las leyes son bajísimos. Cuando consideramos que históricamente la gran mayoría de las leyes sancionadas han tenido un marcado tinte particularista, queda claro por qué estamos mal en cuanto a proyectos de desarrollo que promuevan derechos civiles, sociales y económicos fundamentales que beneficien a la mayoría de la sociedad”

De ahí que la siguiente situación es alarmante. En rankings que se vienen publicando desde el 2006, Paraguay clasifica sistemáticamente entre los peores de la región en materia de calidad de las políticas públicas. Este índice mide ciertas características, como el grado en el cual las decisiones están orientadas a traer beneficios para la población general-–es decir si las leyes son universalistas–, así como sus niveles de coherencia, eficiencia, efectividad y adaptabilidad. Como ilustra el cuadro más abajo, entre el 2006 y el 2014, Paraguay no salió del penúltimo lugar, aunque en el periodo se  incluyeron a 4 países más.

Otros estudios dan más luz a la situación. En el libro de 2008 de los economistas Tomassi y Stein, del Banco Interamericano de Desarrollo y el Centro David Rockefeller de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard, intitulado “Policymaking in Latin America: How Politics Shapes Policies”, se compararon las características de las políticas públicas bajo la dictadura de Stroessner y algunos gobiernos de transición, observando el periodo entre 1954 al 2004. La conclusión es bastante desalentadora, ya que hay una característica que se mantiene constante en el tiempo: el bajo nivel del componente de interés público de las políticas convertidas en ley. Es decir, el alto nivel de particularismo. El particularismo de las leyes se manifiesta en la distribución de beneficios económicos directos o indirectos a grupos reducidos de la población, en contraposición a leyes que otorgan beneficios universales a la generalidad de la ciudadanía, o que fomentan derechos. Casos emblemáticos de leyes particularistas son las pensiones graciables y los aumentos de sueldo a grupos determinados. Un trabajo similar, donde se compararon las características de las leyes emanadas del Congreso de Ecuador y de Paraguay, señala que el 48% de las leyes sancionadas en el Paraguay se identifican por ser leyes que otorgan algún tipo de beneficio como subsidios o incentivos a un grupo reducido de personas.

Estos hallazgos muestran que los niveles de representación del interés público en las leyes son bajísimos. Cuando consideramos que históricamente la gran mayoría de las leyes sancionadas han tenido un marcado tinte particularista, queda claro por qué estamos mal en cuanto a proyectos de desarrollo que promuevan derechos civiles, sociales y económicos fundamentales que beneficien a la mayoría de la sociedad.  Toda reforma que introduzca elementos de transparencia debe ir acompañada de medidas para fortalecer la capacidad ciudadana de actuar y reclamar a las autoridades. De lo contrario, nos habremos quedado a mitad de camino y no concretaremos el fin para el cual sirve la transparencia: que la ciudadanía conozca cómo funciona lo público para exigir más de sus representantes.

 

*Foto de portada: https://photoshopstar.com/recreating-magnifying-glass-in-photoshop/