Gustavo Rojas
Pasado casi un año de la Presidencia de Mario Abdo, la ciudadanía sigue expectante en cuanto a las definiciones del Poder Ejecutivo sobre cómo afrontar la renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú en el 2023. Esta negociación establecerá las bases financieras de la binacional, con el potencial de redefinir toda la estructura del tratado. Se trata de la principal negociación internacional a ser encarada en la historia contemporánea del Paraguay, un hecho que tiene el potencial de transformarse en un hito para el proceso de desarrollo nacional.
Hasta el momento, la demanda por mayores definiciones ha sido respondida con el nombramiento del experto internacional, Jeffrey Sachs, como asesor, y con el secretismo, alegado como una actitud estratégica por parte del Ejecutivo. Más allá de definiciones específicas, las negociaciones internacionales de semejante magnitud son, sobre todo, un proceso de construcción política. Desde esa perspectiva, la revisión de la estrategia del exitoso proceso de renegociación de los términos de Itaipú conducida durante la Presidencia de Fernando Lugo en 2009 nos podría ayudar a pensar caminos futuros.
En su campaña electoral para el 2008, Lugo estableció la idea de que su gobierno recuperaría la “soberanía energética” en Itaipú. Esta se lograría, principalmente, con el aumento del precio de la energía eléctrica cedida al Brasil, cuestión fundamental para sostener las políticas de justicia social que también reivindicaba su proyecto político. A esto se sumaron las ideas de rescate de la soberanía nacional y de control público sobre los recursos naturales. Es así que la renegociación de Itaipú pasó a ocupar un espacio central en la campaña presidencial, transformando su victoria electoral en un acto plebiscitario de legitimación de los intereses nacionales.
La acción diplomática de Lugo se inició cuando era candidato. En el 2007 compareció al Congreso Nacional del Partido de los Trabajadores, entonces partido de gobierno del Brasil, y allí presentó una primera defensa de sus argumentos sobre la necesidad de renegociar los términos de Itaipú Binacional ante el entonces Presidente Lula da Silva y sus partidarios. Ya avanzada la negociación, en 2009, la participación de Lugo en el Foro Social Mundial fue otra oportunidad clave aprovechada para respaldar la demanda paraguaya ante el electorado del presidente brasileño.
El proyecto político de Lugo propuso una política exterior con un rol prominente, diferenciándolo de otros proyectos políticos orientados exclusivamente a cuestiones domésticas. Lugo estableció los siguientes principios: recuperación y defensa de la soberanía nacional; independencia en la toma de decisiones; y recuperación de los recursos estratégicos. El discurso de la soberanía nacional se reflejó en su programa de gobierno e incluía un elemento que buscaba unir los diversos espectros sociales y políticos de una forma pragmática: la causa de Itaipú.
Con la llegada de Lugo al poder, se comenzó a cumplir con la propuesta de campaña. Para ello, a partir de la Comisión de Entes Binacionales Hidroeléctricos, se estructuró un equipo de técnicos para asesorar a la Cancillería. Este equipo negociador estaba por fuera de las estructuras formales de gobierno. A su vez, otro grupo de técnicos, dependientes de Itaipú, sostenía una postura más conciliadora. Al final, la dinámica articulada entre ambos grupos fue fundamental para el final auspicioso.
El resultado final de las negociaciones redefinió las relaciones entre Paraguay y Brasil. Se triplicó el valor pagado por la energía cedida, representando un incremento del orden del 2% del PIB de 2009. Se aceptó negociar a futuro la venta directa al mercado brasileño (una posibilidad que sigue inexplotada). Se logró un financiamiento no reembolsable integral de la línea de 500 kV entre Itaipú y Villa Hayes por parte de Brasil. Finalmente, aumentaron los incentivos para la instalación de industrias de Brasil en Paraguay para la venta al mercado vecino, generando empleos e impulsando el proceso de industrialización nacional.
El acuerdo alcanzado fue posible por la firme postura demostrada por el equipo negociador, que orientaba sus lineamientos hacia un mayor grado de interdependencia entre ambos países, tratando de romper un histórico alineamiento del Paraguay a los designios brasileños. Una demostración de ello fue el congelamiento de la ratificación del Acuerdo de Regularización Migratoria del Mercosur, con significativo potencial de impacto sobre la protección de los derechos de la población de origen brasileña residente en el país. La ratificación se supeditó al avance de las negociaciones en Itaipú. Otro ejemplo ha sido la diplomacia pública conducida por la Cancillería junto a terceros, como la Unión Europea y Naciones Unidas, buscando la concientización de otros actores internacionales de la problemática enfrentada por el Paraguay en la cuestión de Itaipú.
La diplomacia paraguaya acompañó las novedosas propuestas con la convergencia de la agenda de trabajo junto a organismos regionales claves para la política exterior. La renegociación y otras iniciativas de integración energética fueron acompañadas por la elección de paraguayos para la dirección de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). En el contexto de conformación de la Unión de Naciones de América del Sur (UNASUR) y de disputa por la hegemonía regional entre Brasil y Venezuela, Paraguay también se tornó miembro observador de la iniciativa venezolana del ALBA y sustituyó sus importaciones de combustibles brasileños por venezolanos, en claro cuestionamiento a las pretensiones hegemónicas brasileñas. Además, logró incluir la problemática de las asimetrías en la UNASUR, desempeñando un rol activo en las negociaciones de obras de infraestructura y cooperación energética. El relanzamiento del URUPABOL (alianza entre Uruguay, Paraguay y Bolivia) también reafirmó este eje de acción.
Como se puede percibir, la negociación de 2009 se jugó en diversos tableros. La combinación estratégica entre ellos fue clave para el éxito de la negociación. Varios aspectos fueron fundamentales. La participación popular fue una marca del proceso de negociación, conjugada en el discurso político con la idea del rescate de la soberanía nacional y del control público sobre los recursos naturales. A su vez, el diálogo del Ejecutivo directamente con las propias bases electorales del Presidente brasileño fue decisivo para retomar el proceso negociador a lo largo de los variados impases, fortaleciendo la posición paraguaya. También el alineamiento del plan de gobierno con los objetivos de la política exterior le dio un rol prominente de esta última. La conformación de dos equipos negociadores, uno por fuera de la estructura de gobierno con mayor actitud confrontativa, y otro oficial en Itaipú, con una actitud más conciliatoria, le dio al gobierno una flexibilidad que le permitió afrontar en mejores términos las idas y venidas de la negociación.
La vinculación de la agenda de negociación con otros temas estratégicos de interés del Brasil dio un aspecto más transaccional a la negociación, lo cual fue auspicioso. Por un lado redujo los costos relativos para los brasileños y, por otro lado, se fortaleció la apuesta por una propuesta de integración regional donde todos los involucrados tenían algo por ganar. Finalmente, el esfuerzo por concientizar a terceros países sobre la causa paraguaya y cuestionar las pretensiones hegemónicas aumentó el poder de negociación nacional.
Diversas son las enseñanzas que 2009 nos deja para 2023. ¿Estarán nuevamente nuestras autoridades a la altura de las imperativas circunstancias?
Fuente imagen de portada: https://brasil.elpais.com/brasil/2019/05/10/politica/1557523277_609786.html