La cuasi universalización de las transferencias a los adultos mayores

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Por Gui­ller­mo Ca­bral y Juan José Ga­leano*.

El po­der le­gis­la­ti­vo san­cio­nó la ley 6381/​2019, que cua­si uni­ver­sa­li­za (o am­plía enor­me­men­te) el ac­ce­so al sub­si­dio a la ter­ce­ra edad. Este sub­si­dio con­sis­te en una trans­fe­ren­cia di­rec­ta de 25% del sa­la­rio mí­ni­mo vi­gen­te a per­so­nas ma­yo­res de 65 años. La mo­di­fi­ca­ción le­gal eli­mi­na va­rios re­qui­si­tos ne­ce­sa­rios para ac­ce­der al sub­si­dio. El más im­por­tan­te de ellos era es­tar en con­di­ción de po­bre­za (me­di­da por un ín­di­ce de vul­ne­ra­bi­li­dad desa­rro­lla­do por la Di­rec­ción de Pen­sio­nes No Con­tri­bu­ti­vas del Mi­nis­te­rio de Ha­cien­da). La nue­va ley eli­mi­na la ex­pre­sión  “en con­di­ción de po­bre­za” y son po­cos los que pue­den ser ex­clui­dos (ju­bi­la­dos, apor­tan­tes a IPS y otros) del be­ne­fi­cio. El Pre­si­den­te de la Re­pú­bli­ca vetó la ley par­cial­men­te, pero el Con­gre­so re­cha­zó el veto pre­si­den­cial a fi­nes de no­viem­bre.

El sub­si­dio a los adul­tos ma­yo­res al­can­za en el 2019 a 198.207 per­so­nas, con un cos­to anual de apro­xi­ma­da­men­te  200 mi­llo­nes de dó­la­res. Con el veto, se pre­vé un au­men­to en el gas­to pú­bli­co de 445 mi­llo­nes de dó­la­res para el pe­rio­do 2020-2024. El Mi­nis­te­rio de Ha­cien­da cues­tio­nó que la mo­di­fi­ca­ción de la ley no haya pre­vis­to  los  in­gre­sos ne­ce­sa­rios para cu­brir el au­men­to, ar­gu­men­to que usó el Eje­cu­ti­vo en su veto par­cial (veto que, como se men­cio­nó en el pá­rra­fo an­te­rior, fi­nal­men­te fue re­cha­za­do por el Con­gre­so).

¿Cuál es la jus­ti­fi­ca­ción de uni­ver­sa­li­zar un sub­si­dio como este? Uni­ver­sa­li­zar un sub­si­dio pue­de ser una bue­na idea bajo cier­tas con­di­cio­nes. Por ejem­plo, en con­tex­tos de in­for­ma­li­dad ele­va­da, pue­de ser di­fí­cil ob­te­ner  in­for­ma­ción de ca­li­dad so­bre quién es po­bre y quién no, por lo que uni­ver­sa­li­zar pue­de te­ner sen­ti­do. La si­tua­ción se da en Pa­ra­guay, uno de los paí­ses con ma­yor in­for­ma­li­dad de Amé­ri­ca La­ti­na, lo que po­dría jus­ti­fi­car la uni­ver­sa­li­dad del sub­si­dio. Otra jus­ti­fi­ca­ción po­dría ser que el cos­to de fil­trar a las per­so­nas po­bres de las no po­bres pue­de ser tan alto que es me­jor uni­ver­sa­li­zar el sub­si­dio de una bue­na vez. Fi­nal­men­te, pue­de ocu­rrir que, por cues­tio­nes po­lí­ti­cas, quie­nes de­ban re­ci­bir el sub­si­dio no lo ha­gan y quie­nes no de­ban re­ci­bir­lo, si lo ha­gan, lo que tam­bién da va­li­dez a la uni­ver­sa­li­za­ción.

Al le­van­tar­se el veto, la cua­si uni­ver­sa­li­za­ción es una reali­dad para ma­yo­res de 65 años. Aho­ra bien, como vi­vi­mos en un país que tie­ne re­cur­sos muy li­mi­ta­dos para sos­te­ner sus po­lí­ti­cas pú­bli­cas, con­vie­ne pre­gun­tar­se si la de­ci­sión de uni­ver­sa­li­zar a este sec­tor eta­rio fue la más con­ve­nien­te o no.  

El si­guien­te cua­dro mues­tra la tasa de po­bre­za por gru­pos de edad para el 2018:

En el 2018 el 32,8% de los ni­ños has­ta 5 años era po­bre, así como el 17,5% de los ma­yo­res de 65 años. El gru­po de edad de los ma­yo­res de 65 años es el de me­nor ni­vel de po­bre­za.

Esta me­nor tasa en los adul­tos ma­yo­res no es algo par­ti­cu­lar del año 2018, ni pa­re­ce ser una con­se­cuen­cia de una re­duc­ción de la po­bre­za a cau­sa del sub­si­dio a adul­tos ma­yo­res. El si­guien­te grá­fi­co mues­tra la tasa de po­bre­za para los mis­mos gru­pos de edad, pero para dis­tin­tos años.

El pa­trón de ma­yo­res ta­sas de po­bre­za al co­mien­zo de la vida y me­no­res al fi­nal de la vida se re­pi­te en va­rios años, in­clu­yen­do al pe­rio­do an­te­rior a la in­tro­duc­ción del sub­si­dio a los adul­tos ma­yo­res, que co­mien­za en el 2010.

Al levantarse el veto, la cuasi universalización es una realidad para mayores de 65 años. Ahora bien, como vivimos en un país que tiene recursos muy limitados para sostener sus políticas públicas, conviene preguntarse si la decisión de universalizar a este sector etario fue la más conveniente o no. 

Aún ante la inexis­ten­cia del pro­gra­ma Adul­tos Ma­yo­res, ante es­tos da­tos, ele­gir al gru­po ma­yor de 65 años es lo me­nos efi­cien­te si el ob­je­ti­vo es re­du­cir la po­bre­za. Esto por­que ese gru­po en par­ti­cu­lar es el que me­nos po­bres tie­ne. Otra ra­zón de in­efi­cien­cia es que el ac­tual pro­gra­ma de Adul­tos Ma­yo­res ya cu­bre bas­tan­te a la po­bla­ción po­bre ma­yor de 65 años, por lo cual, lo que esta uni­ver­sa­li­za­ción lo­gra­rá es dar sub­si­dios ma­yor­men­te a adul­tos ma­yo­res que no son po­bres. Esto re­du­ci­rá la pro­gre­si­vi­dad del pro­gra­ma, ha­cien­do que el pro­gra­ma deje de con­cen­trar­se en los que me­nos tie­nen.

Fi­nal­men­te, la dis­cu­sión so­bre el sub­si­dio a adul­tos ma­yo­res pue­de ocul­tar algo que no po­de­mos ob­viar como país: se­gún los da­tos ofi­cia­les,  la po­bre­za tie­ne ros­tro de niño/​a. En el 2018, el 36% de to­das las per­so­nas po­bres te­nía me­nos de 12 años. Es por ello que, si se uni­ver­sa­li­za una trans­fe­ren­cia o un bien pú­bli­co que be­ne­fi­cie a los más pe­que­ños, esta uni­ver­sa­li­za­ción sí lle­ga­rá ma­yor­men­te a los sec­to­res po­bres de la po­bla­ción. Al­gu­nos ejem­plos de po­lí­ti­cas pú­bli­cas que ur­gen­te­men­te po­drían ex­pan­dir­se son: edu­ca­ción de ca­li­dad para la pri­me­ra in­fan­cia y ni­vel pri­ma­rio, bue­na aten­ción mé­di­ca para em­ba­ra­za­das y re­cién na­ci­dos, o di­rec­ta­men­te sub­si­dios por hijo. Es­tas po­lí­ti­cas pú­bli­cas son más efi­cien­tes por­que se  fo­ca­li­zan en gru­pos en con­di­ción de po­bre­za y por­que apun­tan a cor­tar el círcu­lo in­ter­ge­ne­ra­cio­nal de la po­bre­za.

Pa­ra­guay tie­ne mu­chas ne­ce­si­da­des y el Es­ta­do, po­cos re­cur­sos (la pre­sión tri­bu­ta­ria no su­pera el 10% del PIB). Por lo tan­to, es fun­da­men­tal au­men­tar la in­ver­sión en ca­pi­tal hu­mano, des­ti­nan­do ma­yo­res re­cur­sos a po­lí­ti­cas de sa­lud y edu­ca­ción, con la in­ten­ción de me­jo­rar el bie­nes­tar so­cial y afec­tar po­si­ti­va­men­te la pro­duc­ti­vi­dad del tra­ba­jo. Esto nos obli­ga a ser ex­tre­ma­da­men­te cui­da­do­sos con los po­cos re­cur­sos que te­ne­mos. Cada vez que co­me­te­mos un error de po­lí­ti­ca pú­bli­ca (sea por po­pu­lis­mo o por bue­nas in­ten­cio­nes) nos cues­ta muy caro como so­cie­dad. Por eso es im­por­tan­te sos­te­ner las ra­zo­nes de las po­lí­ti­cas pú­bli­cas con da­tos y evi­den­cias que de­mues­tren que es­tán sien­do bien di­se­ña­das –apun­tan­do a los gru­pos que real­men­te ne­ce­si­tan– y que ten­drán un im­pac­to po­si­ti­vo.

Ima­gen de por­ta­da: STP.

* Eco­no­mis­ta por la UAA. Más­ter en Eco­no­mía por la Uni­ver­si­dad Na­cio­nal de la Pla­ta (Ar­gen­ti­na). In­tere­sa­do en po­lí­ti­cas pú­bli­cas, re­dis­tri­bu­ción del in­gre­so, mo­de­los compu­tacio­na­les apli­ca­dos a la eco­no­mía. Evi­den­cia so­bre per­cep­ción.