COVID-19, una coyuntura crítica en Paraguay

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Por Isaac Buer­go Al­mi­rón*.

Pa­ra­guay, como el mun­do en­te­ro, pa­re­ce es­tar vi­vien­do una co­yun­tu­ra crí­ti­ca desata­da por la pan­de­mia de CO­VID-19. Des­de la pers­pec­ti­va del ins­ti­tu­cio­na­lis­mo his­tó­ri­co, nos en­con­tra­mos en un mo­men­to en el que los equi­li­brios pre­exis­ten­tes se es­tán rom­pien­do y, den­tro de las múl­ti­ples de­ci­sio­nes po­si­bles, aque­llas que asu­man los ac­to­res ten­drán un efec­to fun­da­men­tal en el fu­tu­ro, es­pe­cial­men­te en la mo­de­la­ción de las ins­ti­tu­cio­nes.

Es im­por­tan­te re­sal­tar que un ele­men­to fun­da­men­tal en toda co­yun­tu­ra crí­ti­ca es la con­tin­gen­cia, es de­cir, ese mo­men­to en que toda res­tric­ción es­truc­tu­ral se re­la­ja sus­tan­cial­men­te. Ob­ser­va­mos que en to­dos los paí­ses don­de la pan­de­mia ha ca­la­do fuer­te­men­te, las res­tric­cio­nes es­truc­tu­ra­les han dis­mi­nui­do. Es así como or­ga­ni­za­cio­nes de la so­cie­dad ci­vil, el sec­tor pri­va­do y los par­la­men­tos han dado una es­pe­cie de che­que en blan­co a las au­to­ri­da­des gu­ber­na­men­ta­les.

El caso pa­ra­gua­yo no es la ex­cep­ción. Pue­den ob­ser­var­se va­rios ele­men­tos en los que se iden­ti­fi­ca un re­la­ja­mien­to de es­tas res­tric­cio­nes es­truc­tu­ra­les. En­tre los ejem­plos se des­ta­ca la apro­ba­ción de las re­so­lu­cio­nes 90/​2020 y 99/​2020, me­dian­te las que el Mi­nis­te­rio de Sa­lud prohí­be todo tipo de en­cuen­tros de asis­ten­cia ma­si­va, de ca­rác­ter pú­bli­co, pri­va­do y po­lí­ti­co, y dis­po­ne el ais­la­mien­to en ca­rác­ter de cua­ren­te­na. Ade­más, el Pre­si­den­te ha apro­ba­do de­cre­tos que re­fren­dan las me­di­das ya adop­ta­das y res­trin­gen aún más la cir­cu­la­ción de per­so­nas, e in­clu­so dis­pu­so el tras­la­do obli­ga­to­rio de las per­so­nas que han dado po­si­ti­vo a la en­fer­me­dad a un re­cin­to es­pe­cial para el caso.

Aquí́ se ob­ser­va una gran li­ber­tad de ac­ción por par­te del Po­der Eje­cu­ti­vo, sin nin­gún tipo de res­tric­ción, al asu­mir pre­rro­ga­ti­vas no re­co­no­ci­das por la Cons­ti­tu­ción Na­cio­nal. En tér­mi­nos de de­re­cho cons­ti­tu­cio­nal, la cons­ti­tu­ción no plan­tea un “de­re­cho de cri­sis” para es­tas si­tua­cio­nes, ya que solo cuen­ta con un es­ta­do de ex­cep­ción que aún no se apli­ca al caso. Este pun­to es fun­da­men­tal. Los he­chos ter­mi­nan im­po­nién­do­se al de­re­cho, co­lo­can­do toda la ac­ción del go­bierno en una si­tua­ción de irre­gu­la­ri­dad le­gal, pero acep­ta­da por los ac­to­res po­lí­ti­cos y la ciu­da­da­nía en ge­ne­ral, de­bi­do a esta cri­sis sa­ni­ta­ria

Por otro lado, la apro­ba­ción de la Ley que de­cla­ra Es­ta­do de Emer­gen­cia es­ta­ble­ce como una de las me­di­das ad­mi­nis­tra­ti­vas la po­si­bi­li­dad de que el Po­der Eje­cu­ti­vo so­li­ci­te un cré­di­to de USD 1600 mi­llo­nes. Este ele­men­to de ca­rác­ter po­lí­ti­co de­no­ta tam­bién una si­tua­ción de con­tin­gen­cia. La ley pre­sen­ta­da por el Po­der Eje­cu­ti­vo y tra­mi­ta­da en el Par­la­men­to dio ab­so­lu­ta li­ber­tad al Eje­cu­ti­vo de dis­po­ner de es­tos re­cur­sos, con mí­ni­mas pro­pues­tas de con­trol de ma­ne­jo so­bre ellos. Cier­ta­men­te, po­dría plan­tear­se que la ins­ti­tu­ción res­pon­sa­ble es la Con­tra­lo­ría Ge­ne­ral de la Re­pú­bli­ca, pero esta solo tie­ne una res­pon­sa­bi­li­dad en el con­trol ex post.

Pa­re­ce­ría que cual­quier res­tric­ción es­truc­tu­ral so­bre las ac­cio­nes de los ac­to­res de po­der re­le­van­tes se en­cuen­tra des­a­pa­re­ci­da. Esto abre la po­si­bi­li­dad de en­trar en la fase de co­yun­tu­ra crí­ti­ca. Aho­ra bien, este mo­men­to es fun­da­men­tal, no solo por los he­chos que des­en­ca­de­na la co­yun­tu­ra crí­ti­ca, sino por el re­sul­ta­do que esta tie­ne, ya que pue­den desatar “me­ca­nis­mos de re­tro­ali­men­ta­ción que re­fuer­zan la re­cu­rren­cia de un pa­trón par­ti­cu­lar en el fu­tu­ro”. Es de­cir, un pro­ce­so co­no­ci­do como path de­pen­den­ce, cuya ca­rac­te­rís­ti­ca fun­da­men­tal ra­di­ca en la di­fi­cul­tad de re­ver­tir las tra­yec­to­rias y de­ci­sio­nes una vez to­ma­das.

Se pue­de ob­ser­var que exis­te una li­ber­tad de ac­ción para ele­gir por dis­tin­tas op­cio­nes. Por un lado, exis­ten pers­pec­ti­vas de cam­bio cuya op­ción ra­di­ca en la me­jo­ra del bie­nes­tar so­cial, a tra­vés de una po­lí­ti­ca de sa­lud pú­bli­ca con ca­rác­ter uni­ver­sal y gra­tui­to. Tam­bién se pue­de avan­zar en el es­ta­ble­ci­mien­to de una po­lí­ti­ca edu­ca­ti­va acor­de a las nue­vas ten­den­cias tec­no­ló­gi­cas, que exi­gi­rá a su vez una me­jo­ría en la ins­ta­la­ción de re­des en to­das las ins­ti­tu­cio­nes edu­ca­ti­vas del país y una mo­der­ni­za­ción pe­da­gó­gi­ca. En suma, un ca­mino a una mo­der­ni­za­ción del Es­ta­do con un én­fa­sis en nue­vas for­mas de re­cau­da­ción, te­nien­do en cuen­ta el alto cos­to eco­nó­mi­co que este tipo de ac­cio­nes con­lle­va, algo que es im­po­si­ble so­la­men­te con el or­de­na­mien­to ad­mi­nis­tra­ti­vo del Es­ta­do. Por otro lado, exis­te una pers­pec­ti­va más con­ser­va­do­ra en tér­mi­nos teó­ri­cos, que con­sis­te en op­tar por man­te­ner­se en la mis­ma sen­da en la que ya nos en­con­trá­ba­mos an­tes de esta cri­sis.

Así como men­cio­né al inicio, las co­yun­tu­ras crí­ti­cas se dan en mo­men­tos de gran con­tin­gen­cia, lo que ade­más per­mi­te que se ge­ne­ren con­tra­dic­cio­nes en la toma de de­ci­sio­nes. En este sen­ti­do, hay ejem­plos en que las de­ci­sio­nes asu­mi­das pa­re­cen op­tar por un ca­mino, pero el re­sul­ta­do fi­nal ter­mi­na des­vián­do­se de este. En el caso pa­ra­gua­yo, el Go­bierno fue asu­mien­do de­ci­sio­nes to­ma­das con cri­te­rios sa­ni­ta­rios. Has­ta en mo­men­tos de gran pre­sión por par­te del sec­tor pri­va­do del país, si­guió pri­man­do la sa­lud pú­bli­ca. Por con­si­guien­te, daba in­di­cios de que se po­dría es­tar op­tan­do por la pers­pec­ti­va del cam­bio. Sin em­bar­go, se ob­ser­vó que fue dan­do cier­tas ce­sio­nes de mo­vi­li­dad a sec­to­res como el de la cons­truc­ción ci­vil y pú­bli­ca, así como al sec­tor fi­nan­cie­ro, que mo­vi­li­za al­re­de­dor de 250 000 per­so­nas, con­tra­di­cien­do las re­co­men­da­cio­nes sa­ni­ta­rias de con­fi­na­mien­to ex­pre­sa­das por los ex­per­tos del pro­pio Go­bierno.

Es importante resaltar que un elemento fundamental en toda coyuntura crítica es la contingencia, es decir, ese momento en que toda restricción estructural se relaja sustancialmente. Observamos que en todos los países donde la pandemia ha calado fuertemente, las restricciones estructurales han disminuido. Es así como organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y los parlamentos han dado una especie de cheque en blanco a las autoridades gubernamentales.

Otro he­cho que nor­mal­men­te ocu­rre en las co­yun­tu­ras crí­ti­cas y que aquí se pue­de ob­ser­var es que, en esa li­ber­tad de ac­ción, y ante la in­ca­pa­ci­dad de ha­cer fren­te de ma­ne­ra efi­caz a la emer­gen­cia, los go­bier­nos pre­sen­tan pro­pues­tas que nada tie­nen que ver con la emer­gen­cia. Este se­ría el caso de la pro­pues­ta de re­for­ma del Es­ta­do plan­tea­da por el Po­der Eje­cu­ti­vo. Esta apun­ta a dis­mi­nuir el apa­ra­to bu­ro­crá­ti­co como una op­ción para ob­te­ner una ma­yor re­cau­da­ción, en vez de bus­car trans­for­mar as­pec­tos del Es­ta­do más im­por­tan­tes y ne­ce­sa­rios, como el for­ta­le­ci­mien­to de los de­re­chos fun­da­men­ta­les.

Ante este es­ce­na­rio un tan­to pe­si­mis­ta, sur­ge la po­si­bi­li­dad de que la so­cie­dad ci­vil pue­da ge­ne­rar un es­ce­na­rio de po­si­ble mo­der­ni­za­ción del país. Es­tos mo­men­tos de cam­bio abren es­pa­cio para que ac­to­res de di­fe­ren­tes es­pa­cios, no solo gu­ber­na­men­ta­les, co­bren re­le­van­cia, in­clu­so en me­dio de la com­ple­ja si­tua­ción que im­po­ne la cua­ren­te­na. Los sec­to­res de la so­cie­dad ci­vil que his­tó­ri­ca­men­te han de­fen­di­do po­lí­ti­cas so­cia­les de ca­li­dad no de­ben de­jar el te­rreno li­bre a ac­to­res po­lí­ti­cos y eco­nó­mi­cos de po­der, ya que es­tos po­drían op­tar por ca­mi­nos que de­bi­li­ten a nues­tra frá­gil de­mo­cra­cia y for­ta­lez­can el sta­tu quo.

*Po­li­tó­lo­go.

Ima­gen de por­ta­da: Ul­ti­maHo­ra