La pandemia, la guerra y el desarrollo del Estado

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Por José To­más Sán­chez.

La aso­cia­ción en­tre el con­tex­to de pan­de­mia y una gue­rra se hizo cons­tan­te en el dis­cur­so po­lí­ti­co re­cien­te. Si bien a ve­ces este dis­cur­so ha pa­re­ci­do una pose exa­ge­ra­da, es in­ne­ga­ble que exis­ten si­mi­li­tu­des en­tre este mo­men­to y una con­fron­ta­ción ar­ma­da. Esta si­tua­ción nos lle­va a plan­tear al­gu­nas pre­gun­tas: si las gue­rras ge­ne­ran de­ter­mi­na­das con­se­cuen­cias ins­ti­tu­cio­na­les, ¿ca­bría es­pe­rar lo mis­mo del con­tex­to ac­tual? Si las gue­rras han sus­ci­ta­do con­di­cio­nes para el desa­rro­llo de los es­ta­dos mo­der­nos, ¿po­dría­mos pen­sar que, al me­nos, al­gu­nas de es­tas con­di­cio­nes es­tán pre­sen­tes hoy en Pa­ra­guay? Fi­nal­men­te, ¿qué grie­tas po­drían es­tar abrién­do­se ha­cia nue­vas ca­rac­te­rís­ti­cas es­ta­ta­les en este mo­men­to?

En la li­te­ra­tu­ra aca­dé­mi­ca la gue­rra apa­re­ce con fre­cuen­cia como un ele­men­to que ha fa­ci­li­ta­do el desa­rro­llo es­ta­tal. Uno de los gran­des pro­pul­so­res de esta lí­nea teó­ri­ca es Char­les Ti­lly (1990) cuya te­sis se sin­te­ti­za en esta idea: War made the Sta­te, and the Sta­te made War (La gue­rra hizo al Es­ta­do, y el Es­ta­do hizo la gue­rra). El ar­gu­men­to de Ti­lly es que el Es­ta­do mo­derno emer­gió a par­tir de la com­pe­ten­cia en­tre mi­les de pro­to-es­ta­dos que lu­cha­ban por apro­piar­se de re­cur­sos en lo que hoy co­no­ce­mos como Eu­ro­pa. Los gru­pos que con­tro­la­ban los me­dios de coer­ción (hom­bres, ca­ba­lle­ría, tec­no­lo­gía mi­li­tar) eran los ac­to­res cen­tra­les en la con­quis­ta y de­fen­sa de te­rri­to­rios, re­cur­sos y po­bla­cio­nes. En sus dispu­tas, es­tos gru­pos do­mi­nan­tes ex­plo­ta­ban de di­ver­sas ma­ne­ras a cam­pe­si­nos, tra­ba­ja­do­res y co­mer­cian­tes, para ob­te­ner sol­da­dos, ar­ma­men­to y ca­pi­tal para sus ex­pe­di­cio­nes. De esta for­ma, es­tos gru­pos ex­traían de la po­bla­ción los me­dios ne­ce­sa­rios para de­fen­der su te­rri­to­rio; así como la po­bla­ción ob­te­nía a cam­bio una suer­te de pro­tec­ción fren­te a los in­va­so­res.

De esta con­tra­pres­ta­ción sur­gió la te­la­ra­ña ins­ti­tu­cio­nal que lue­go cons­ti­tu­yó la bu­ro­cra­cia es­ta­tal mo­der­na. El es­fuer­zo de pre­pa­rar­se para una gue­rra obli­gó a los es­ta­dos a des­do­blar­se y vol­car­se ha­cia po­bla­cio­nes que poco co­no­cían. De ad­mi­nis­tra­cio­nes mi­nús­cu­las y se­pa­ra­das de la so­cie­dad, los apa­ra­tos es­ta­ta­les cre­cie­ron para con­tro­lar a los súb­di­tos y ob­te­ner in­for­ma­ción so­bre sus re­cur­sos, fuen­tes de in­gre­so, cul­tu­ra y va­lo­res. En este pro­ce­so el Es­ta­do am­plió su al­can­ce, para lle­gar a cada pue­blo, ba­rrio, fa­mi­lia e in­di­vi­duo; y se hizo fuer­te, por­que solo un Es­ta­do fuer­te pue­de dis­ci­pli­nar a la so­cie­dad, in­clu­yen­do a la éli­te, para co­brar im­pues­tos. Este in­ter­cam­bio am­plió la ca­pa­ci­dad ex­trac­ti­va del Es­ta­do, en toda la va­rie­dad de for­mas de re­cau­da­ción exis­ten­tes (im­pues­tos, ta­sas, mul­tas, et­cé­te­ra), pero tam­bién la ofer­ta es­ta­tal de be­ne­fi­cios pú­bli­cos, in­clu­yen­do, ade­más de se­gu­ri­dad, de­re­chos de pro­pie­dad, aper­tu­ra po­lí­ti­ca, ad­mi­nis­tra­ción de jus­ti­cia, en­tre otros. Así, el desa­rro­llo de los es­ta­dos de bie­nes­tar en Eu­ro­pa, en­vi­dia de mu­chos lu­ga­res del pla­ne­ta, tie­ne ex­pli­ca­ción, al me­nos en par­te, en la gran can­ti­dad de gue­rras que en­fren­tó a los es­ta­dos en­tre sí.

Pre­gun­ta­ba al inicio so­bre las si­mi­li­tu­des en­tre el con­tex­to de gue­rra y el de esta pan­de­mia. Y, en efec­to, exis­ten ele­men­tos co­mu­nes. Como en las gue­rras, en esta pan­de­mia el Es­ta­do apa­re­ció con toda su fuer­za, a ni­vel glo­bal, en nom­bre de la pro­tec­ción de la po­bla­ción. Los es­ta­dos re­le­ga­ron el in­te­rés eco­nó­mi­co al in­te­rés es­ta­tal, reorien­ta­ron re­cur­sos ha­cia sec­to­res que con­si­de­ra­ron es­tra­té­gi­cos, ce­rra­ron sus fron­te­ras, cer­ce­na­ron de­re­chos y po­ten­cia­ron la vi­gi­lan­cia so­bre las per­so­nas. To­dos es­tos as­pec­tos los ve­mos en gue­rras, y los vi­mos en Pa­ra­guay.

En­ton­ces, ¿po­dría­mos pen­sar que en este mo­men­to his­tó­ri­co el Es­ta­do po­dría ex­pan­dir su ca­pa­ci­dad pro­tec­to­ra so­bre la po­bla­ción de nues­tro país? Esta pre­gun­ta me­re­ce es­pe­cial aten­ción, por­que Pa­ra­guay es el Es­ta­do más dé­bil del Cono Sur en cuan­to a pro­vi­sión de ser­vi­cios pú­bli­cos y pro­tec­ción de de­re­chos so­cia­les. Por lo tan­to, iden­ti­fi­car una via­bi­li­dad co­yun­tu­ral para el desa­rro­llo es­ta­tal es de fun­da­men­tal im­por­tan­cia por­que po­dría ayu­dar­nos a com­pren­der y orien­tar es­tos pro­ce­sos de for­ma más cons­cien­te.

Por ra­zo­nes de es­pa­cio, pon­ga­mos el en­fo­que en un as­pec­to: la po­lí­ti­ca de pro­tec­ción so­cial. Es in­tere­san­te ver cómo la ló­gi­ca de la pro­tec­ción so­cial es­ta­tal evo­lu­cio­nó en esta pan­de­mia, des­de una idea más tra­di­cio­nal a una for­ma más in­no­va­do­ra en ma­te­ria de dis­tri­bu­ción de re­cur­sos. Cuan­do apa­re­cie­ron los pri­me­ros ca­sos de Co­vid-19 en mar­zo de 2020 y se es­ta­ble­ció la cua­ren­te­na obli­ga­to­ria, la pre­gun­ta ob­via fue cómo el Es­ta­do brin­da­ría su ayu­da en un con­tex­to de pa­ra­li­za­ción eco­nó­mi­ca. La res­pues­ta no es­ta­ba cla­ra. La reali­dad des­nu­dó va­rias ca­rac­te­rís­ti­cas del Es­ta­do pa­ra­gua­yo. Por un lado, su des­co­ne­xión de la so­cie­dad, ya que li­te­ral­men­te no sa­bía cómo iden­ti­fi­car y lle­gar a quie­nes de­bía ayu­dar y, por el otro, la fal­ta de una po­lí­ti­ca so­cial a la cual afe­rrar­se como base, como el se­gu­ro de des­em­pleo, algo pre­sen­te en es­ta­dos desa­rro­lla­dos pero que aquí ni si­quie­ra ha­bía es­ta­do en el ho­ri­zon­te.

La pri­me­ra pro­pues­ta de po­lí­ti­ca de asis­ten­cia que emer­gió fue la tra­di­cio­nal dis­tri­bu­ción de ví­ve­res, con todo lo que ello im­pli­ca en tér­mi­nos de pres­tar­se a la co­rrup­ción, in­efi­cien­cia y ca­na­li­za­ción vía in­ter­me­dia­rios (par­ti­dos, gre­mios, ins­ti­tu­cio­nes re­li­gio­sas, et­cé­te­ra) que se­pa­ran al Es­ta­do del ejer­ci­cio ciu­da­dano di­rec­to. El 17 de mar­zo de 2020 el mi­nis­tro de la Se­cre­ta­ría de Emer­gen­cia Na­cio­nal in­for­mó que el go­bierno dis­tri­bui­ría kits de ali­men­tos. Rá­pi­da­men­te va­rios sec­to­res se ofre­cie­ron para me­diar la dis­tri­bu­ción, como el pre­si­den­te de la Sec­cio­nal Co­lo­ra­da Nº 22, quien plan­teó que cada sec­cio­nal co­lo­ra­da fue­ra “un lo­cal y cen­tro de aco­pio y dis­tri­bu­ción”. El mis­mí­si­mo in­ten­den­te mu­ni­ci­pal de Asun­ción pro­pu­so a la Pas­to­ral So­cial Ar­qui­dio­ce­sa­na y di­ver­sas or­ga­ni­za­cio­nes re­li­gio­sas, como “alia­dos es­tra­té­gi­cos e in­ter­me­dia­rios con la ciu­da­da­nía ha­bi­da cuen­ta del ele­va­do cau­dal de in­for­ma­ción y con­tac­to que po­seen los mis­mos con las per­so­nas que se ha­llan en si­tua­ción de ries­go”. Di­ver­sos le­gis­la­do­res na­cio­na­les y mu­ni­ci­pa­les, de va­rios par­ti­dos, le­van­ta­ron su voz para “ofre­cer” ayu­da en la dis­tri­bu­ción. Pero las co­sas to­ma­ron un giro ines­pe­ra­do.

El mi­nis­tro de la SEN ame­na­zó con su re­nun­cia ante el in­ten­to de “po­li­ti­zar” la en­tre­ga de ali­men­tos. Hubo una pre­sión mul­ti­sec­to­rial para que el go­bierno no par­ti­di­za­ra la ayu­da so­cial. Esto cam­bió cua­li­ta­ti­va­men­te la ló­gi­ca de la res­pues­ta gu­ber­na­men­tal. Se im­ple­men­tó Ñan­ga­re­ko, un pro­gra­ma de asis­ten­cia ali­men­ta­ria vía trans­fe­ren­cias mo­ne­ta­rias di­rec­tas a la po­bla­ción en si­tua­ción de vul­ne­ra­bi­li­dad. Se pen­só la ayu­da para 300 mil per­so­nas, se es­ta­ble­cie­ron cri­te­rios y me­ca­nis­mos di­rec­tos de ins­crip­ción, vía apli­ca­cio­nes web. Lo cier­to es que, de no sa­ber a quié­nes ayu­dar, el Es­ta­do pasó a pu­bli­car la lis­ta de las per­so­nas be­ne­fi­cia­rias de la po­lí­ti­ca, con nú­me­ro de cé­du­la, nom­bre y ape­lli­do.

La po­lí­ti­ca so­cial se ex­pan­dió. Se creó el pro­gra­ma Pyty­võ para apo­yar con pa­gos de 500.000 gua­ra­níes a los tra­ba­ja­do­res in­for­ma­les. A fi­nes de agos­to de 2020, se lle­gó a 1.152.565 per­so­nas, más de 1/​6 de la po­bla­ción pa­ra­gua­ya, con ins­crip­ción y ac­ce­so vía apli­ca­cio­nes elec­tró­ni­cas, sin me­dia­cio­nes clien­te­la­res. La evo­lu­ción pue­de ver­se en la fi­gu­ra, más aba­jo.

Fi­gu­ra 1: Evo­lu­ción del al­can­ce de Pyty­võ (abril – agos­to 2020)

Con la pan­de­mia tam­bién se inau­gu­ró un se­gu­ro de des­em­pleo para tra­ba­ja­do­res for­ma­les, dis­tri­bui­do vía Ins­ti­tu­to de Pre­vi­sión So­cial (IPS). Para oc­tu­bre, se rea­li­za­ron 5 pa­gos de com­pen­sa­ción eco­nó­mi­ca por sus­pen­sión de con­tra­tos, al­can­zan­do a de­ce­nas de mi­les de tra­ba­ja­do­res. Un sex­to pago ya fue au­to­ri­za­do el 13 de oc­tu­bre de 2020.

En la literatura académica la guerra aparece con frecuencia como un elemento que ha facilitado el desarrollo estatal. Uno de los grandes propulsores de esta línea teórica es Charles Tilly (1990) cuya tesis se sintetiza en esta idea: War made the State, and the State made War (La guerra hizo al Estado, y el Estado hizo la guerra). El argumento de Tilly es que el Estado moderno emergió a partir de la competencia entre miles de proto-estados que luchaban por apropiarse de recursos en lo que hoy conocemos como Europa.

Es­tos nú­me­ros son in­su­fi­cien­tes ante el ta­ma­ño del dra­ma so­cial que vive el país. Pero no se pue­de de­jar de se­ña­lar que son nú­me­ros ex­tra­or­di­na­rios para un país de es­ca­so desa­rro­llo que re­cién en 2005 inició po­lí­ti­cas de trans­fe­ren­cia mo­ne­ta­ria di­rec­ta a la po­bla­ción. Al pro­gra­ma Te­ko­po­rã, uno de los an­te­ce­den­tes en tér­mi­nos de po­lí­ti­ca de pro­tec­ción so­cial, le cos­tó más de una dé­ca­da al­can­zar nú­me­ros si­mi­la­res, su­bien­do de 3.667 fa­mi­lias en 2005 a 158.257 fa­mi­lias en 2018.

La pan­de­mia de­ja­rá un desa­rro­llo es­ta­tal más con­so­li­da­do en lo que se re­fie­re a po­lí­ti­ca so­cial, lo que no hu­bie­ra sido po­si­ble en una cri­sis de me­nor mag­ni­tud. Por eso el dis­cur­so be­li­cis­ta no es solo exa­ge­ra­ción, al re­ver­be­rar el sen­ti­do de pro­tec­ción del Es­ta­do, a cos­ta de todo lo ne­ga­ti­vo que tam­bién aca­rrea. Pero lo cier­to es que esta dis­tri­bu­ción de ren­tas a per­so­nas en si­tua­ción de po­bre­za hu­bie­ra sido des­car­ta­da en otro con­tex­to, pro­ba­ble­men­te til­da­da de “co­mu­nis­ta”, “clien­te­lis­ta” o de sim­ple “des­pil­fa­rro” eco­nó­mi­co. Es­tos be­ne­fi­cios, con to­das las li­mi­ta­cio­nes que tie­nen, de­ja­rán una se­mi­lla de un nue­vo Es­ta­do po­si­ble, de un nue­vo sen­ti­do de pro­tec­ción acep­ta­ble, de lo que el Es­ta­do pue­de lle­gar a ha­cer y de lo que la so­cie­dad pue­de exi­gir a cam­bio de su es­fuer­zo. La cla­se po­lí­ti­ca apren­de­rá a in­cluir la po­lí­ti­ca so­cial en su dis­cur­so elec­to­ral, y será cada vez más di­fí­cil re­mo­ver los avan­ces una vez que pase la cri­sis. Quién sabe, esto po­dría abrir paso a me­jo­res po­lí­ti­cas so­cia­les, a una no­ción de que la po­lí­ti­ca im­po­si­ti­va debe ajus­tar­se a lo que el Es­ta­do de­be­ría brin­dar (so­bre todo en tiem­pos di­fí­ci­les), y a un víncu­lo más di­rec­to en­tre Es­ta­do y so­cie­dad que car­co­ma las tra­di­cio­na­les me­dia­cio­nes clien­te­la­res que han pre­va­le­ci­do his­tó­ri­ca­men­te.

Fuen­te de la ima­gen: Ro­ber­to Goi­riz