Por Javier Lassalle
Los altos precios del petróleo y los intentos de política pública para paliar los efectos de la suba pusieron al sector de los combustibles en la lupa. Si bien las medidas de política (como el fondo de estabilización o el subsidio a Petropar) buscaban una solución de coyuntura, en esta nota quiero entrar en el análisis de una distorsión estructural que mantiene altos los precios de los combustibles, genera beneficios a las empresas privadas en unos USD 80 millones anuales y lleva a una cantidad desproporcionada de estaciones de servicios en el país.
Los datos muestran que Paraguay tiene el número más alto de estaciones de servicio por habitante de Sudamérica. Paraguay tiene más estaciones de servicio que Chile, por ejemplo, país con 19 millones de habitantes y de ingreso promedio mayor al paraguayo.
A falta de una explicación concluyente a este fenómeno se ha planteado la posibilidad de que este fenómeno responda a una cuestión no financiera, concretamente de lavado de activos. Bajo esa presunción, las estaciones de servicio no necesariamente estarían generando ganancias, ya que servirían para lavar el dinero sucio de sus dueños. No tengo elementos para descartar esta posibilidad, pero en esta nota quiero mostrar que sí hay motivos financieros para la alta cantidad de estaciones de servicios.
Primero, veamos como funciona efectivamente el mercado de combustibles en Paraguay. Luego de varios cambios regulatorios, la importación y fijación de precios de todo tipo de combustibles es libre desde julio de 2018.
la alta cantidad de estaciones de servicios podría estar ligada a una ineficiente estructura de costos de Petropar. Parte de esta ineficiencia está en el “aporte intergubernamental”, que puede (y creemos que debe) traspasarse al ISC a todas las empresas de combustibles. Con este cambio de aporte intergubernamental por un aumento del ISC el gobierno mantiene fija su recaudación y reduce el costo para Petropar, lo que le permitiría reducir sus precios.
Si bien el mercado es competitivo en teoría, los hechos muestran que es un oligopolio. A pesar de que distintas distribuidoras importan de distintos proveedores, en distintas fechas a distintos precios y valores del tipo de cambio, todas venden exactamente al mismo precio. No suele haber un guaraní de diferencia entre una estación de servicio y otra (salvo las que resultan de las promociones con tarjetas de crédito). Esta es una señal clara de colusión, propio de un oligopolio.
Además de la libre competencia formal, la otra característica importante del mercado de combustibles es la existencia de una empresa estatal. Petropar (la empresa estatal) actúa de suerte de regulador en este mercado libre. Cada vez que Petropar modifica sus precios, las empresas privadas la siguen.
El hecho de que las empresas privadas decidan ofrecer sus productos al mismo precio de Petropar y sigan sumando estaciones de servicios, indicaría que las empresas privadas están contentas con el precio de Petropar, probablemente porque tengan costos menores y, por lo tanto, altas ganancias. Además, al seguir el precio de Petropar, sus precios se ven justificados ya que la empresa estatal no logra mejorar los precios de las privadas.
¿Por qué Petropar tiene mayores costos?
Hay varios potenciales motivos que ya están en discusión (como los intermediarios o exigencia de declaraciones juradas a proveedores, o simplemente por corrupción), pero me quiero centrar en uno que tiene pronta solución.
El presupuesto general de la nación establece que Petropar (así como otras entidades del Estado) debe hacer un “aporte intergubernamental” al fisco. En el año 2021, por ejemplo, fue de Gs. 110.000.000.000 (unos USD 16 millones). Ese mismo año Petropar importó 451,9 millones de litros entre Diesel y Nafta. Es decir, el aporte intergubernamental anual es equivalente a que el Estado le imponga un impuesto extra a Petropar de Gs. 243,4 por litro. Es equivalente en el sentido que la recaudación para el fisco hubiese sido igual con el aporte intergubernamental o con un impuesto extra a Petropar de Gs. 243,4 por litro. Ahora, la pregunta obvia: ¿por qué ese impuesto extra por litro aplica sólo a Petropar y no a las empresas privadas?
No creo que exista alguna explicación lógica hoy en día, pero entiendo que pudo ser un error que se arrastró por el cambio de reglas de juegos. En el pasado Petropar tenía el monopolio de importación de algunos combustibles (especialmente el Diesel). Esto permitía que Petropar obtenga ganancias extraordinarias y, por ende, poner un impuesto de suma fija a Petropar (como lo es el “aporte intergubernamental”) tenía alguna justificación. Desde 2018, con el fin del monopolio, el aporte ya no tiene ninguna justificación. Este aporte para Petropar se había eliminado en el presupuesto del año 2017 y volvió a partir del año 2019, justo cuando se eliminó el monopolio.
Figura 1: Aporte Intergubernamental de Petropar (en guaraníes por año 2006-2022)
Fuente: Artículo 5 del Presupuesto General de la Nación para cada año
En el 2021 las empresas privadas importaron 2.361 litros de combustibles. Si estas empresas tienen exactamente el mismo costo operativo de Petropar, salvo el aporte gubernamental, las empresas privadas ganaron un extra de Gs. 243,4 por litro, o unos Gs. 574.865 millones (USD 83 millones). Es un negocio redondo seguir el precio de Petropar si esta tiene costos más altos.
¿Cómo se puede corregir este error y cuáles serían las consecuencias? Una alternativa al aporte intergubernamental es distribuir el aporte en el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) a los combustibles. Como el ISC se aplica a todas las empresas, los Gs. 110.000.000.000 se dividen en 2.813 millones de litros (los 452 de Petropar más los 2.361 de las privadas), lo que da Gs. 39 por litro. Por ello, el gobierno podría aumentar el ISC a los combustibles en Gs. 39 y eliminar el aporte intergubernamental de Petropar manteniendo fijo el total recaudado por el fisco. Como a Petropar le sacan un costo de Gs. 243,4 por litro y le aumentan Gs. 39 en ISC, tiene un ahorro neto de Gs. 204,4 por litro (cálculos hechos con datos de 2021).
En conclusión, la alta cantidad de estaciones de servicios podría estar ligada a una ineficiente estructura de costos de Petropar. Parte de esta ineficiencia está en el “aporte intergubernamental”, que puede (y creemos que debe) traspasarse al ISC a todas las empresas de combustibles. Con este cambio de aporte intergubernamental por un aumento del ISC el gobierno mantiene fija su recaudación y reduce el costo para Petropar, lo que le permitiría reducir sus precios. Las privadas dejarán de llevarse esa ganancia extraordinaria sin mucha competencia entre ellas (lo que hoy las lleva a abrir una estación de servicio en cada esquina), lo cual, por tanto, estimulará salirse de la lógica del oligopolio y pasar a una situación de competencia interna. Este cambio el gobierno y el congreso pueden hacerlo en pocos días.
Imagen de portada: ABC Color