El IVA no es un instrumento para combatir la informalidad

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Por Ro­dri­go Iba­rro­la

Lue­go de me­ses de in­cer­ti­dum­bre, el Po­der Eje­cu­ti­vo fi­nal­men­te vetó por com­ple­to la Ley que hu­bie­ra per­mi­ti­do a los pro­vee­do­res de ser­vi­cio la de­du­ci­bi­li­dad del Im­pues­to al Va­lor Agre­ga­do (IVA) por com­pras de pro­duc­tos ali­men­ti­cios, ves­ti­men­tas y otros con­cep­tos que usual­men­te no se­rían de­du­ci­dos bajo la ley ac­tual, sal­vo que se en­cuen­tren re­la­cio­na­dos con el ser­vi­cio pro­veí­do. En con­tra­par­ti­da, emi­tió un de­cre­to po­si­bi­li­tan­do una de­duc­ción par­cial de has­ta el 30%. El pro­yec­to vuel­ve al Con­gre­so, don­de am­bas cá­ma­ras de­be­rán de­ci­dir si acep­tan el veto o se ra­ti­fi­can en su san­ción ini­cial. Dipu­tados acep­tó el veto, solo res­ta la ra­ti­fi­ca­ción del Se­na­do.

A juz­gar por el en­fo­que de la pren­sa, como por los ac­to­res abor­da­dos, es po­si­ble in­fe­rir que la ma­yo­ría de los me­dios ha adop­ta­do una pers­pec­ti­va fa­vo­ra­ble ha­cia la ley. Tal es así que era muy inusual en­con­trar vo­ces con­tra­rias en las en­tre­vis­tas dia­rias. Esta co­ber­tu­ra asi­mé­tri­ca de las pos­tu­ras da en­ti­dad a una pro­pues­ta que, en prin­ci­pio, pa­re­ce ra­zo­na­ble, pero no lo es tan­to si se ana­li­za en de­ta­lle.

En la ex­po­si­ción de mo­ti­vos de la ley se men­cio­na que la no in­clu­sión de fac­tu­ras de su­per­mer­ca­dos en­tre los gas­tos de­du­ci­bles «cons­ti­tu­ye un gol­pe con­tun­den­te a la cla­se tra­ba­ja­do­ra», se hace una so­me­ra men­ción al fo­men­to del con­tra­ban­do y no se men­cio­na en ab­so­lu­to la in­for­ma­li­dad.

Esta ar­gu­men­ta­ción tro­pie­za con una im­pre­ci­sión: los tra­ba­ja­do­res su­man unos 3,6 mi­llo­nes de per­so­nas, en tan­to que los po­ten­cia­les be­ne­fi­cia­rios de esta ley cons­ti­tu­yen ape­nas unos 273 mil (de los cua­les, solo 65 mil tri­bu­tan, se­gún Ha­cien­da). Cabe pre­gun­tar­se si los res­tan­tes no son con­si­de­ra­dos tra­ba­ja­do­res, ya que la ini­cia­ti­va par­la­men­ta­ria pri­va­ría del be­ne­fi­cio a este gru­po, que re­pre­sen­ta el 93% de los tra­ba­ja­do­res, aten­tan­do con­tra la equi­dad tri­bu­ta­ria. Este he­cho in­ne­ga­ble —ya apun­ta­do por el Mi­nis­te­rio de Ha­cien­da— ha he­cho que pro­mo­to­res pri­va­dos de esta ley (como Al­ber­to Sbo­rovs­ki, de la Cá­ma­ra Pa­ra­guay de Su­per­mer­ca­dos, CA­PA­SU, y el ana­lis­ta Amíl­car Fe­rrei­ra) ha­yan mu­ta­do sus ar­gu­men­tos ha­cia el com­ba­te a la in­for­ma­li­dad.

Ta­bla 1. Con­tri­bu­yen­tes del IVA Ge­ne­ral por ser­vi­cios per­so­na­les, 2021. En mi­llo­nes de gua­ra­níes

Fuen­te: Sub­se­cre­ta­ría de Es­ta­do de Tri­bu­ta­ción.

En lo que res­pec­ta a Fe­rrei­ra, el 1 de no­viem­bre, en el pro­gra­ma En Con­tex­to, con­du­ci­do por Luis Ba­rei­ro, men­cio­nó el caso uru­gua­yo como un ejem­plo exi­to­so, sin ex­pre­sar lo que en­tien­de por «exi­to­so». Por lo que es per­ti­nen­te ha­cer al­gu­nos co­men­ta­rios so­bre el caso men­cio­na­do.

aumentar la deducibilidad del IVA como instrumento para fomentar la formalidad no tiene base empírica. Generará una inequidad tributaria al otorgar beneficios a los sectores de mayores ingresos (el informal gana aproximadamente la mitad que el formal e igualmente tributa), no tendrá incidencia sobre la informalidad, y el efecto multiplicador no compensará la merma en la recaudación tributaria.

Pri­me­ra­men­te, la po­lí­ti­ca uru­gua­ya con­sis­tió en la mo­di­fi­ca­ción de la tasa no­mi­nal, no la de­du­ci­bi­li­dad de la li­qui­da­ción; se­gun­do, el ob­je­ti­vo fue fo­men­tar la in­clu­sión fi­nan­cie­ra,  no re­du­cir la in­for­ma­li­dad. En efec­to, en 2014, Uru­guay re­du­jo la tasa no­mi­nal del IVA del 22% al 20%. Lue­go, en 2017, la bajó nue­va­men­te has­ta el 18%. Ob­via­men­te, una me­di­da como esta no tuvo efec­to so­bre la in­for­ma­li­dad, lo que pue­de no­tar­se grá­fi­ca­men­te con fa­ci­li­dad.

Grá­fi­co 1. In­for­ma­li­dad la­bo­ral en Uru­guay, 2006-2020, en por­cen­ta­je

Fuen­te: Ela­bo­ra­ción pro­pia con da­tos del Ob­ser­va­to­rio Te­rri­to­rio Uru­guay.

Esto es ló­gi­co, ya que, en el fon­do, lo bus­ca­do por el  go­bierno uru­gua­yo fue fo­men­tar el uso de me­dios elec­tró­ni­cos en los pa­gos, a tra­vés de un in­cen­ti­vo en la tasa del IVA, es de­cir, solo apli­ca­ble a esas transac­cio­nes, y de esa for­ma pro­mo­ver la in­clu­sión fi­nan­cie­ra. De he­cho, la mis­ma nor­ma­ti­va se de­no­mi­na «Ley de In­clu­sión Fi­nan­cie­ra». Es ver­dad, fue un éxi­to, el por­cen­ta­je de per­so­nas ma­yo­res de 15 años con cuen­ta ban­ca­ria pasó de 45% en 2014 a 64% en el 2017, para ubi­car­se en 74% en 2021.

Ade­más, cuan­do ha­bla­mos de in­for­ma­li­dad po­de­mos re­fe­rir­nos —en la ma­yo­ría de los ca­sos— a la pro­por­ción de tra­ba­ja­do­res que no co­ti­za en la se­gu­ri­dad so­cial (en cuyo caso no que­da cla­ro cómo la tasa del IVA po­dría afec­tar­la) o a la eco­no­mía in­for­mal, que es el va­lor de la ac­ti­vi­dad eco­nó­mi­ca que no se re­gis­tra, y esta pue­de ser lle­va­da a cabo por ac­to­res for­ma­les, como, por ejem­plo, el con­tra­ban­do o el trá­fi­co de dro­gas que uti­li­zan fa­cha­das le­ga­les.

En lo que res­pec­ta a la re­duc­ción de la in­for­ma­li­dad la­bo­ral en Uru­guay, esta fue pro­duc­to de una se­rie po­lí­ti­cas adop­ta­das des­de 2005 que in­clu­yó la im­ple­men­ta­ción de la ne­go­cia­ción co­lec­ti­va de sa­la­rios su­per­vi­sa­do por el Es­ta­do, una re­for­ma tri­bu­ta­ria am­plia (no sec­to­rial), in­cen­ti­vos a la in­ver­sión pro­duc­ti­va a tra­vés de la exen­ción del im­pues­to a la ren­ta em­pre­sa­rial y la in­cor­po­ra­ción del con­cep­to de ca­li­dad de pues­tos de tra­ba­jo. Ade­más, con el cre­ci­mien­to eco­nó­mi­co sos­te­ni­do, se creó un es­pa­cio fis­cal para la im­ple­men­ta­ción de pla­nes de se­gu­ri­dad so­cial y de em­pleos, po­lí­ti­ca fis­cal con­tra­cí­cli­ca, pro­tec­ción so­cial con trans­fe­ren­cia de in­gre­sos a los sec­to­res más des­fa­vo­re­ci­dos, en­tre otros. En re­su­men, la re­duc­ción de la in­for­ma­li­dad fue ob­te­ni­da gra­cias a un cre­ci­mien­to eco­nó­mi­co alto y sos­te­ni­do, ali­nea­do con una se­rie de po­lí­ti­cas pro­mo­to­ras de la ge­ne­ra­ción de em­pleo y pro­tec­ción ade­cua­da. Y no a tra­vés del IVA.

Por otro lado, ante la po­si­ble mer­ma re­cau­da­to­ria de unos 100 mi­llo­nes de dó­la­res, es­ti­ma­da por la Sub­se­cre­ta­ría de Es­ta­do de Tri­bu­ta­ción (SET), en caso de im­ple­men­tar­se esta me­di­da, tan­to Fe­rrei­ra como Sbo­rovs­ki adu­je­ron que el aho­rro ge­ne­ra­do a los con­su­mi­do­res ge­ne­ra­ría un «boom» en el con­su­mo que com­pen­sa­ría lo re­sig­na­do. Esta idea yace en la teo­ría eco­nó­mi­ca y es co­no­ci­da como el «efec­to in­gre­so», que bá­si­ca­men­te es­ti­pu­la que con per­mi­tir la de­duc­ción del IVA se pone di­ne­ro en los bol­si­llos de los con­su­mi­do­res, y es­tos, a su vez, rea­li­zan com­pras adi­cio­na­les, lo que es­ti­mu­la el gas­to y la ac­ti­vi­dad eco­nó­mi­ca.

Bajo la men­cio­na­da hi­pó­te­sis, y asu­mien­do que to­das las com­pras a de­du­cir es­tán gra­va­das a una tasa del 10%, se ne­ce­si­ta­ría de un im­pul­so tal que el in­cre­men­to ge­ne­ral del gas­to —den­tro de la eco­no­mía for­mal— sea de unos 1000 mi­llo­nes de dó­la­res (2,5% del PIB), es de­cir, un efec­to mul­ti­pli­ca­dor de 10 ve­ces lo de­du­ci­do. Sin em­bar­go, va­rios de los bie­nes afec­ta­dos ya cuen­tan con la tasa re­du­ci­da del 5%, por lo que, con toda se­gu­ri­dad, el efec­to mul­ti­pli­ca­dor de­be­rá ser ma­yor a 10. Es­pe­rar a que el gas­to se in­cre­men­te en 10 ve­ces, cuan­do la evi­den­cia em­pí­ri­ca lo ubi­ca en torno a 2,7, ca­re­ce ab­so­lu­ta­men­te de sus­ten­to.

Por su par­te, la in­for­ma­li­dad es cau­sa de fal­ta de desa­rro­llo eco­nó­mi­co e ins­ti­tu­cio­nal. Exis­te por­que ofre­ce fle­xi­bi­li­dad para el em­pleo en eco­no­mías cons­tre­ñi­das por la baja pro­duc­ti­vi­dad la­bo­ral y em­pre­sa­rial, y por un Es­ta­do inope­ran­te en la pro­vi­sión de ser­vi­cios e in­efi­cien­te en su car­ga re­gu­la­to­ria y tri­bu­ta­ria. Da­das es­tas con­di­cio­nes, si no hu­bie­ra in­for­ma­li­dad, ha­bría ma­yor des­em­pleo, po­bre­za, con­flic­to y de­lin­cuen­cia.

La con­clu­sión que po­de­mos ex­traer de esto es que au­men­tar la de­du­ci­bi­li­dad del IVA como ins­tru­men­to para fo­men­tar la for­ma­li­dad no tie­ne base em­pí­ri­ca. Ge­ne­ra­rá una inequi­dad tri­bu­ta­ria al otor­gar be­ne­fi­cios a los sec­to­res de ma­yo­res in­gre­sos (el in­for­mal gana apro­xi­ma­da­men­te la mi­tad que el for­mal e igual­men­te tri­bu­ta), no ten­drá in­ci­den­cia so­bre la in­for­ma­li­dad, y el efec­to mul­ti­pli­ca­dor no com­pen­sa­rá la mer­ma en la re­cau­da­ción tri­bu­ta­ria. Si bien ya exis­ten inequi­da­des, lo co­rrec­to se­ría abor­dar­las in­te­gral­men­te y no de ma­ne­ra sec­to­rial con ini­cia­ti­vas que so­ca­van aún más la ya baja pre­sión tri­bu­ta­ria y, so­bre todo —pero no me­nos im­por­tan­te— uti­li­zar ar­gu­men­tos ra­zo­na­bles en la dis­cu­sión.

Ima­gen de por­ta­da: Agen­cia IP