*Por Araceli Coronel
Se debate ampliamente sobre el proyecto de ley de Supervisión de Caja de Jubilaciones. Este artículo no analizará específicamente dicho proyecto, pero sí abordará otros importantes desafíos de la seguridad social en Paraguay. Sostenemos que una nueva normativa, como la propuesta, no será suficiente para garantizar el derecho a la seguridad social en el país. Se requieren, en cambio, otras políticas públicas integrales que enfrenten la informalidad, la baja cobertura, el sistema tributario y la ineficiencia administrativa.
En Paraguay existen alrededor de 8 cajas jubilatorias, y la más grande es la del Instituto de Previsión Social (IPS). De todas las personas que realizan algún aporte a alguna caja jubilatoria, alrededor del 60% lo hacen al IPS. Como consecuencia de su importancia, este artículo se va a centrar en dicha institución. En la primera sección se analizan los desafíos, y en la segunda se realizan sugerencias.
El primer desafío es la informalidad. Según el último censo, alrededor del 63% trabaja en el sector informal. Esto implica que la mayor parte de las personas no aportan a un sistema jubilatorio, quedándose desprotegidas y/o en una situación vulnerable al llegar a la vejez.
Un segundo desafío es que las personas que han aportado a la caja podrían no recibir la jubilación. Esto se evidencia con el indicador de densidad de cotización cuya función es estimar el número de trabajadores que puedan acceder a la jubilación contributiva. En Paraguay dicho indicador arroja un resultado preocupante de 28% entre 2000 y 2020. Este porcentaje es bajo e implica que incluso cuando las personas trabajan en el sector formal de la economía y realizan sus aportes a un sistema de pensiones, estos aportes son irregulares. Entiéndase, que una persona trabaja de manera formal por un determinado periodo, pero luego deja de aportar a la caja porque vuelve a ingresar al sector informal y el ciclo se repite. Esta situación intermitente de contribuciones limita la acumulación de fondos suficientes para pensiones adecuadas a largo plazo.
Tercero, si bien el sistema jubilatorio es contributivo ya que proviene de los aportes, los ajustes que se realizan sobre el sistema jubilatorio son financiados por los impuestos. En este sentido, el sistema tributario depende significativamente de impuestos indirectos como el IVA. Esto genera que la carga impositiva recaiga en gran medida en el consumo básico de la población, lo que puede impactar desproporcionadamente en los sectores de ingresos bajos y medios, aumentando las disparidades socioeconómicas. Así también, el sistema tributario se caracteriza por una baja presión tributaria, es decir, el fisco no recauda una cantidad significativa en comparación con el PIB. Esto implica una limitación en los recursos disponibles para financiar mejoras en la administración del sistema de pensiones.
Cuarto, la ineficiencia de la administración. Esto se ve en las numerosas reformas legales que, de alguna forma, fueron aumentando la cobertura pero que no aseguran la sostenibilidad financiera o el derecho de seguridad social a largo plazo. A esto se le suma la falta de transparencia en la administración de los fondos, y basta con mirar los informes anuales para notar que dichos reportes no siguen una uniformidad en los datos presentados. Hay años que señalan reservas, hay otros en los que no. Hay años en los que dan detalle de los gastos administrativos, otros no. Estas discrepancias se vieron, por ejemplo, en los reportes del 2016 al 2022.
A pesar de estos desafíos, Paraguay cuenta aún con una oportunidad única para realizar ajustes de fondo al sistema de jubilaciones. Dicha oportunidad es la del bono demográfico que implica la existencia de más población activa, antes que pasiva. Entonces, para hacer frente a estos desafíos se podrían seguir los siguientes pasos.
Primero, políticas públicas que tengan como objetivo reducir la informalidad y a la vez aumentar la cobertura social. Podemos fijarnos en contextos similares al Paraguay, y analizar políticas públicas que funcionaron. Algunas de ellas podrían ser la reducción de cargas impositivas para empleadores que contraten formalmente, programas de apoyo para emprendedores y más inversión en la educación para satisfacer las demandas laborales.
Segundo, reforzar el sistema tributario a través de impuestos progresivos, aumento de las tasas de productos nocivos para la salud, impuestos a las grandes riquezas y el fortalecimiento en el control y recaudación tributaria. Esto podría financiar la mejora de la administración del sistema, así como colaborar con aquellas personas que no alcanzan los aportes requeridos para que puedan acceder a una pensión adecuada.
Tercero, establecer un sistema administrativo transparente a través de la digitalización de informes y datos para el control y monitoreo ciudadano continuo. Así también, divulgar análisis actuariales periódicos que ayuden a definir las mejores estrategias financieras para lograr la sostenibilidad del sistema.
Estas recomendaciones darían lugar a un aumento de cobertura, lo cual sería positivo para la sostenibilidad, por el incremento de los aportes debido al bono demográfico. No obstante, una vez que el bono demográfico termine, el número de beneficiarios sería mayor y así también el gasto en prestaciones y la cobertura. Por eso, es importante lograr una administración eficiente que concrete un plan de inversiones transparente para asegurar el bienestar social de los contribuyentes, y la sostenibilidad del sistema.
Por ende, la creación de una supervisión de todas las Cajas Fiscales podría ser beneficiosa si logra asegurar la estabilidad de los fondos y, en consecuencia, el derecho a la seguridad social. En este sentido, es importante recordar que la seguridad social tiene base en lo colectivo, se trata de un acuerdo social de cómo proteger las personas en situaciones de vulnerabilidad. En consecuencia, cualquier política pública que busque realizar cambios profundos como lo es la creación de una Superintendencia de la Caja Jubilaciones, necesita un amplio debate con todos los sectores involucrados.
La mejora del sistema jubilatorio en Paraguay dependerá de políticas públicas sólidas y de un diálogo inclusivo y colaborativo que abarque a todos los sectores implicados. Únicamente de esta manera, se podría asegurar un sistema de jubilaciones sostenible y justo que resguarde el derecho a la seguridad social de todos los ciudadanos paraguayos.
*Araceli Coronel es abogada, becaria Chevening con una Maestría en Desarrollo Internacional con foco en Políticas Públicas y Gestión de la Universidad de Manchester, Inglaterra.
*Imagen de Portada: Dardo Ramírez para Ultima Hora.