El estado de excepción quizá no sea una mala idea

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Por Carlos César Trapani.

El estado de excepción puede declararse por dos motivos: conflicto armado internacional y grave conmoción interior. En el contexto actual de expansión del coronavirus en Paraguay, si entrara en vigencia el estado de excepción, sería, naturalmente, por la segunda situación. Pero, para ello, sea el Congreso o el Poder Ejecutivo el que lo declare, deberá también acreditarse que la grave conmoción interior pone en inminente peligro al imperio de la Constitución o el funcionamiento de los órganos creados por ella.

En términos históricos, el estatus constitucional del estado de excepción puede rastrearse, inclusive, hasta la Constitución francesa de 1791. Esta preveía la posibilidad de que el Rey, ante disturbios, “dictara las órdenes necesarias para la ejecución de las leyes y el restablecimiento del orden”. El estado de excepción o de sitio nació para hacer frente a situaciones en las que el régimen constitucional ordinario resultara insuficiente. En Paraguay apareció en 1870, y, desde allí, con las variantes de cada constitución, que cristaliza las relaciones sociales propias de cada época, se ha mantenido como parte de nuestro sistema jurídico.

¿Es posible declarar el estado de excepción hoy día? Antes que nada, hay que señalar que cualquiera de los dos poderes públicos habilitados para hacerlo carga con la obligación de argumentar la acreditación de los requisitos constitucionales. En Paraguay, a diferencia de países como Colombia o Ecuador, el Poder Judicial no controla la constitucionalidad de esta decisión. Si bien el Poder Ejecutivo debe contar con la aprobación del Congreso para poder impulsar semejante medida, no contamos con la revisión “técnico-judicial” que sea una garantía. Sin embargo, esto no significa que haya licencia para no justificar y adoptar las medidas que se antojen. El Estado paraguayo puede acarrear responsabilidades si se mueve fuera de los perímetros constitucionales e internacionales del estado de excepción.

“¿Qué debe hacer el Estado cuando intereses generales, como la salud pública, pueden verse afectados cuando se ejercen otros derechos, como la irrestricta circulación y las reuniones masivas? ¿Es siempre injustificada cierta limitación de derechos? Lo que hay que considerar es cómo la afectación de un derecho puede conducir al goce de otro”.

¿Qué hay que justificar? Primero, se debe determinar si nos encontramos ante una grave conmoción interna y si, además, está en peligro el imperio de la Constitución. La interpretación de las normas no siempre es una tarea fácil. A veces, es difícil precisar a qué exactamente aluden formulaciones tales como “grave conmoción interna”. Este no es el espacio para hablar de teorías interpretativas; sin embargo, podría decirse que el primer escalón en la tarea de la interpretación es la fidelidad a “la franca letra de la ley”: debemos atenernos al texto que los constituyentes promulgaron y no, como quieren algunos, a “los propósitos que tenían en mente”.

En ese sentido, ¿no es acaso una pandemia, en los términos definidos por la Organización Mundial de la Salud, una crisis que pone en peligro a la población en su conjunto, una situación que califica como “grave conmoción interna”? Siendo que catástrofes naturales y ambientales como los terremotos han sido consideradas como causales válidas en la lectura del Pacto de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas para que los Estados adopten disposiciones extraordinarias por estar en peligro la vida de la nación, ¿por qué no la crisis que podría emerger del coronavirus?

Dicho esto, y dejando por sentado que las desgracias públicas pueden, a mi criterio, habilitar el estado de excepción, me gustaría referirme a la segunda cuestión que se debe determinar para aprobar la medida: el peligro sobre el “imperio de la Constitución”. Otra vez, nos encontramos ante una frase que podría tener significados en distintas direcciones. Sin embargo, no debemos olvidar que el orden constitucional no solo es organización del poder, sino que también trata de derechos: “obligaciones de prestación” y “prohibiciones de lesionar”. ¿Qué debe hacer el Estado cuando intereses generales, como la salud pública, pueden verse afectados cuando se ejercen otros derechos, como la irrestricta circulación y las reuniones masivas? ¿Es siempre injustificada cierta limitación de derechos? Lo que hay que considerar es cómo la afectación de un derecho puede conducir al goce de otro. El ejemplo hoy día sería libertad de movimiento frente al derecho a la salud. La Constitución ha identificado cuáles son las medidas que pueden adoptarse para tutelar el interés general. Es decir, el estado de excepción no puede suspender todos los derechos al azar. Sí puede, en cambio, prohibir y restringir reuniones públicas y manifestaciones, y detener a las personas que participan en los hechos que motivan el estado de excepción. De este modo, la declaración estaría justificada solamente si las medidas se encuadran en estos límites.

El estado de excepción no es para reprimir a la sociedad por prevención, sino para protegerla ante la anomalía y generar condiciones para retornar a la normalidad. Es muy importante tener en cuenta esto: el Congreso puede disponer en cualquier momento su levantamiento. Nuestro diseño institucional, que ha puesto el acento en el Poder Legislativo, ha designado al órgano parlamentario como mecanismo de control. Por eso, su labor no se circunscribe a operar como escribanía del presidente, sino a verificar que, en realidad, estemos ante hechos sobrevenidos y excepcionales de gravedad extrema, y no meras invocaciones de peligros a los que el gobierno quiera adelantarse. Algunas situaciones, por muy riesgosas que sean, jamás deberían justificar el estado de excepción si aún no estuvieran materializadas. Nuestra historia política, marcada por el permanente estado de sitio que se vivió durante la dictadura, robustece la obligación parlamentaria de maximizar el escrutinio de los presupuestos que convalidan el uso de poderes institucionales extraordinarios.

Creo que es normal que pensemos al estado de excepción en torno al fantasma dictatorial. Sin embargo, si de verdad nos interesa el orden constitucional, deberíamos empezar a preguntarnos cómo es que no llama la atención que hoy se hayan adoptado medidas sobre la base de una disposición de dudosa constitucionalidad, sancionada en plena dictadura. Ocurre que, sobre la base de un artículo del Código Sanitario, que data de 1980, el Poder Ejecutivo invocó la facultad de “exigir acciones específicas extraordinarias a las instituciones públicas y privadas, así como a la población en general”. Es decir, en el presente se están ejecutando recursos excepcionales sin antes haber proclamado la impotencia del orden institucional ordinario y sin haber pasado por un debate público y legislativo entre todas las fuerzas políticas. Quienes se oponen a las medidas excepcionales dejaron pasar esta situación.

“El estado de excepción no es para reprimir a la sociedad por prevención, sino para protegerla ante la anomalía y generar condiciones para retornar a la normalidad”.

Por estas razones, quizá no sería mala idea avanzar hacia un estado de excepción, ya que presupone la obligación de demostrar las circunstancias que lo motivan y que las medidas decretadas sean proporcionales, es decir, que se adecúen a la estricta gravedad de la crisis, no más. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que las medidas que se adopten, para ser jurídicas, dependen del “carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia”. Todas las situaciones legítimas son diferentes y “lo permisible en unas de ellas podría no serlo en otras”. Además y, fundamentalmente, debe pasar por el Congreso.

Queda mucho por decir respecto a las exigencias para declarar el estado de excepción. Su carácter temporal no es una cuestión menor. No puede extenderse más de lo necesario y debe monitorearse si persisten las razones de su declaración. Una institución como esta, especialmente con la historia antidemocrática de América Latina, ha sido objeto de largo tratamiento por la doctrina y el desarrollo jurisprudencial (lamentablemente no la nuestra).

Ecuador y Colombia han declarado el estado de excepción ante las circunstancias generadas por la pandemia del coronavirus. En ambos casos se recurrió a la figura de “calamidad pública”, prevista en sus respectivos textos constitucionales. Argentina piensa hacerlo y, para ello, deberá remitirse a la categoría de “conmoción interior”, igual a la establecida en nuestra Constitución. En Paraguay, si nos interesa la observancia irrestricta del derecho, tal vez sea buena opción vigilar las intenciones de nuestro poder público de habilitar poderes extraordinarios, en lugar de que nos confundan con instrumentos jurídicos que tienen los mismos efectos prácticos que el estado de excepción, pero sin sus salvaguardas.

 

Ilustración de portada: Roberto Goiriz.